대법원 2014. 5. 16. 선고 2012두11720 판결
[개발제한구역훼손부담금부과처분취소][공2014상,1209]
【판시사항】
개발제한구역 훼손 부담금의 부과대상이 되는 토지의 형질변경 면적을 산정하는 기준
【판결요지】
구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2009. 2. 6. 법률 제9436호로 개정되기 전의 것) 제24조 제1항, 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령(2008. 11. 28. 대통령령 제21139호로 전부 개정되기 전의 것) 제36조, 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙(2008. 12. 3. 국토해양부령 제74호로 전부 개정되기 전의 것) 제13조의 각 규정을 종합하여 보면, 개발제한구역 훼손 부담금의 부과대상이 되는 토지의 형질변경 면적은 실제 형질변경을 한 면적이 아닌 개발제한구역법령의 규정에 의하여 토지의 형질변경 허가나 토지의 형질변경이 따르는 허가가 이루어진 면적을 기준으로 하여야 한다.
【참조조문】
구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2009. 2. 6. 법률 제9436호로 개정되기 전의 것) 제24조 제1항, 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령(2008. 11. 28. 대통령령 제21139호로 전부 개정되기 전의 것) 제36조, 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙(2008. 12. 3. 국토해양부령 제74호로 전부 개정되기 전의 것) 제13조(현행 제18조 참조)
【전 문】
【원고, 상고인】 주식회사 복정흥업 (소송대리인 변호사 차현철)
【피고, 피상고인】 고양시장
【원심판결】 서울고법 2012. 5. 2. 선고 2011누38065 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 개발제한구역 훼손 부담금의 부과대상에 관한 법리오해 주장에 대하여
구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2009. 2. 6. 법률 제9436호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조 제1항 단서 제1호 (아)목은 “학교·폐기물처리시설 및 전기공급시설 등 공익시설에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 행위를 하려는 자는 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.”고 규정하고, 제21조 제1항은 “국토해양부장관은 개발제한구역의 훼손을 억제하고 개발제한구역을 관리하기 위한 재원을 확보하기 위하여 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가(토지의 형질변경 허가나 토지의 형질변경이 따르는 허가만 해당하며, 다른 법령에 따라 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가가 의제되는 협의를 거친 경우를 포함한다. 이하 제22조에서 같다)를 받은 자에게 개발제한구역 훼손 부담금(이하 ‘부담금’이라 한다)을 부과·징수한다.”고 규정하고, 제22조는 “시장·군수·구청장은 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따라 허가를 하면 지체없이 그 내용을 국토해양부장관에게 알려야 한다.”고 규정하고, 제25조는 “국토해양부장관은 제22조에 따라 허가 내용을 통보받으면 지체없이 부담금을 부과하여야 한다(제1항). 부담금의 납부기한은 부담금을 부과한 날부터 1개월로 한다(제2항).”고 규정하고 있다.
원심판결 이유는 이렇다. 즉, 부담금 부과에 관한 개발제한구역법 제21조 제1항, 제22조, 제25조를 종합하여 보면, 부담금은 토지의 형질변경 허가가 있으면 부과할 수 있고 실제로 토지의 형질변경 행위를 하였는지 여부는 부담금의 부과와 관계가 없다. 원고는 공사용 임시시설인 골재선별파쇄기와 세륜대 설치, 진출입도로의 개설을 위하여 피고로부터 공작물 설치와 이 사건 허가부지의 형질변경에 대한 허가를 받아 이 사건 허가부지에 골재선별파쇄기 등을 설치하고 절토, 정지, 포장 등으로 그곳까지 진출입도로를 개설할 수 있게 되었다. 그러므로 원고는 개발제한구역법 제12조 제1항 단서에 따른 허가 중 토지의 형질변경 허가나 토지의 형질변경이 따르는 허가를 받은 자로서 부담금의 부과대상에 해당한다.
앞서 본 법리와 기록에 의하여 살펴보면 원심판시 중 원고가 이 사건 허가부지에 대한 형질변경 허가를 받았다고 판단한 부분은 부적절하나, 원고가 개발제한구역법 제12조 제1항 단서에 따른 허가 중 토지의 형질변경이 따르는 허가를 받은 자에 해당한다는 원심의 판단은 결과적으로 정당하다. 거기에 개발제한구역법 제21조 제1항에서 정하는 부담금의 부과대상에 관한 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 미친 위법이 없다.
2. 부담금의 산정기준에 관한 법리오해 주장에 대하여
개발제한구역법 제24조 제1항, 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령(2008. 11. 28. 대통령령 제21139호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘개발제한구역법 시행령’이라 한다) 제36조, 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙(2008. 12. 3. 국토해양부령 제74호로 전부 개정되기 전의 것) 제13조의 각 규정을 종합하여 보면, 부담금의 부과대상이 되는 토지의 형질변경 면적은 실제 형질변경을 한 면적이 아닌 개발제한구역법령의 규정에 의하여 토지의 형질변경 허가나 토지의 형질변경이 따르는 허가가 이루어진 면적을 기준으로 하여야 한다.
원심은 이렇게 판단한다. 즉, 개발제한구역법 제24조 제1항, 제25조 제7항, 개발제한구역법 시행령 제36조를 종합하여 보면, 개발제한구역법 제12조 제1항 단서에 의한 허가 중 토지의 형질변경 허가나 토지의 형질변경이 따르는 허가가 이루어지면 실제로 허가대상토지상에 건축물의 건축이나 공작물의 설치가 되었는지, 허가대상토지가 현실적으로 형질이 변경되었는지 여부와 관계없이 토지의 형질변경이 수반되는 허가대상토지의 면적 전체를 기준으로 부담금을 산정하여야 하고, 다만 개발제한구역법 제30조에 따라 허가가 취소되거나 사업계획의 변경, 그 밖에 이에 준하는 사유로 행위허가의 대상면적이 감소하면 이미 납부한 부담금을 환급받게 된다. 그러므로 ‘위와 같은 환급 조항에 비추어 골재선별파쇄기가 설치된 면적만을 기준으로 부담금을 산정하여야 한다’는 원고의 주장은 옳지 않다.
앞서 본 법리와 기록에 의하여 살펴보면 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 부담금의 산정기준에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
3. 결론
그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 고영한(재판장) 양창수 김창석 조희대(주심)
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서울고등법원 2012. 5. 2. 선고 2011누38065 판결
[개발제한구역훼손부담금부과처분취소][미간행]
【전 문】
【원고, 항소인】 주식회사 복정흥업 (소송대리인 변호사 차현철)
【피고, 피항소인】 고양시장
【변론종결】
2012. 3. 28.
【제1심판결】 의정부지방법원 2011. 10. 11. 선고 2011구합2168 판결
【주 문】
1. 원고 항소를 기각한다.
2. 항소 비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심 판결을 취소한다. 피고가 2010. 12. 5. 원고에 대하여 한 개발제한구역훼손부담금 117,623,850원 부과처분을 취소한다.
【이 유】
1. 제1심 판결 인용
이 법원이 이 사건에 관하여 쓸 이유 중 ‘1. 처분 경위 2. 이 사건 처분 적법 여부 가. 원고 주장’ 부분은 다음과 같이 고치는 외에는 제1심 판결문 해당 부분(제2쪽 3째 줄부터 제3쪽 10째 줄까지) 기재와 같다. 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 인용한다.
〈고치는 부분〉
○ 제2쪽 4째 줄부터 8째 줄까지를 다음과 같이 고친다.
가. 원고는 지방도 357호선(제2자유로와 연결도로) 도로건설공사 3-3 공구 현장에 골재를 납품하기 위하여, 2008. 7. 8. 피고에게 제2자유로 공사용 임시시설 설치를 개발행위 목적으로 하고, 개발제한구역인 고양시 덕양구 강매동 (지번 1, 2 생략) 잡종지 토지(합계 면적 9,995㎡)에 골재선별파쇄기(300톤) 1기, 세륜대 1개소, 진출입도로를 설치하며 토지 중 2,393㎡(이하 ‘이 사건 허가부지’라 한다)에 대해 형질변경을 하는 것을 허가하여 달라는 신청을 하여, 같은 달 14. 피고로부터 허가(이하 ‘이 사건 허가’라 한다)를 받았다.
○ 제2쪽 9째 줄 “2008. 9. 6.”을 “2008. 8. 6.”로 고친다.
○ 제2쪽 9째 줄 “이 사건”부터 10째 줄 “행위허가가”를 “허가가”로 고친다.
○ 제2쪽 17째 줄 “2010. 12. 5.”을 “2010. 12. 3.“로 고친다.
○ 제3쪽 첫째 줄 [인정근거]란에 “갑7호증”을 추가한다.
○ 제3쪽 5째 줄 “원고는”부터 7째 줄 “아니하였으므로”까지를 “허가 대상인 골재선별파쇄기 설치는 이 사건 허가부지에 대한 절토, 정지 또는 포장 등 토지 형질변경 없이 지상에 골재선별파쇄기를 옮겨 놓는 것일 뿐이므로 이 사건 허가는 이 사건 허가부지에 대한 형질변경허가 또는 형질변경이 수반되는 허가가 아니므로”로 고친다.
○ 제3쪽 7째 줄, 8째 줄 “없을 뿐만 아니라”를 “없다(제1 주장).”로 고친다.
○ 제3쪽 8째 줄, 9째 줄 “이 사건 공사용 임시시설이”를 “골재선별파쇄기가”로 고친다.
○ 제3쪽 10째 줄 “되어야 한다”를 “되어야 한다(제2 주장)”로 고친다.
2. 새로 쓰는 부분
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 원고 제1 주장에 대하여
개발제한구역법 제21조 제1항에 의하면 국토해양부장관은 개발제한구역에 대한 훼손을 억제하고 개발제한구역을 관리하기 위한 재원을 확보하기 위하여 같은 법 제12조 제1항 단서에 따른 허가 중 토지 형질변경 허가나 토지 형질변경이 따른 허가를 받은 자에게 개발제한구역 훼손 부담금을 부과·징수하도록 규정하고 있다. 같은 법 제22조에서는 시장 등이 같은 법 제12조 제1항 단서에 따라 허가를 하면 지체없이 내용을 국토해양부장관에게 알려야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제25조에 의하면 국토해양부장관은 위와 같은 허가 내용을 통보받으면 지체없이 부담금을 부과하여야 하며(제1항), 부담금 납부기한은 부담금을 부과한 날부터 1개월로 한다(제2항). 위 법령에 의하면 개발제한구역 훼손부담금은 토지 형질변경 허가가 있으면 부과할 수 있고, 실제로 토지 형질변경 행위를 하였는지 여부는 훼손부담금 부과와 관계없다.
원고는 공사용 임시시설인 골재선별파쇄기 설치와 세륜대 1개소, 진출입도로 개설을 위하여 피고에게 공사용 임시시설 설치와 이 사건 허가부지에 대한 형질변경 행위허가 신청을 하여 피고로부터 허가를 받았다. 원고가 토지에 대한 공사를 한 바 없이 골재선별파쇄기만 설치하였다 하여도 이 사건 허가는 허가부지에 골재선별파쇄기 등을 설치하고 그곳까지 진출입도로 설치를 가능하게 하는 허가이고 원고는 이 허가에 따라 이 사건 허가부지에 공작물을 설치하고 허가부지에 대하여 절토, 정지, 포장 등 토지 형질변경을 할 수 있게 되었다. 원고는 개발제한구역법 제12조 제1항 단서에 따른 허가 중 토지 형질변경 허가나 토지 형질변경이 따르는 허가를 받은 자에 해당한다.
2) 원고 제2 주장에 대하여
개발제한구역법 제24조 제1항, 같은 법 시행령(2008. 11. 28. 대통령령 제21139호로 개정되기 전 것주1) , 이하 같다) 제36조에 의하면 부담금 산정은 허가대상 토지면적을 기준으로 하되, 허가대상 토지면적은 토지 형질변경 면적으로 하도록 하고 있고, 다만 같은 법 제25조 제7항에 의하면 허가가 취소되거나 사업계획 변경 그 밖에 이에 준하는 사유로 허가대상 면적이 감소하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그에 상당하는 부담금을 돌려주어야 한다.
위와 같은 법령에 따르면 개발제한구역법 제12조 제1항 단서에 의한 허가 중 토지 형질변경 허가나 토지 형질변경이 따른 허가가 이루어지면 실제로 허가대상 토지 상에 건축물 건축, 공작물 설치가 되었는지, 허가대상 토지가 현실적으로 형질이 변경되었는지와 관계없이 토지 형질변경이 가능한 면적 또는 토지 형질변경이 수반되는 허가대상 토지면적 전체를 기준으로 부담금을 산정하여 부과·징수하고, 다만 일정 범위 내에서 허가가 취소되거나 사업계획 변경, 그 밖에 이에 준하는 사유로 허가대상 면적이 감소하면 이미 납부된 부담금을 환급하게 될 뿐 실제 토지 형질변경이 있거나 골재선별파쇄기가 설치된 면적만을 기준으로 하여 부담금을 산정할 것이 아니다. 원고는 9,995㎡ 토지 중 2,393㎡에 대하여만 허가를 받았다. 피고가 형질변경이 가능한 이 사건 허가부지를 기준으로 부담금을 산정한 것은 옳다.
3. 결론
원고 항소를 기각한다.
판사 김문석(재판장) 황순교 이정권
주1) 개발제한구역법이 2008. 3. 21. 전부 개정되어 같은 날부터 시행되었으나 위 개정법에 따른 시행령은 2008. 11. 28. 전부 개정되어 같은 날부터 시행되어 이 사건 처분이 있을 당시에는 위와 같이 전부 개정되기 전 개발제한구역법시행령이 적용된다.
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의정부지방법원 2011. 10. 11. 선고 2011구합2168 판결
[개발제한구역훼손부담금부과처분취소][미간행]
【전 문】
【원 고】 주식회사 복정흥업 (소송대리인 변호사 차현철)
【피 고】 고양시장
【변론종결】
2011. 9. 6.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2010. 12. 5. 원고에 대하여 한 개발제한구역훼손부담금 117,623,850원의 부과처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 2008. 7.경 피고에게 개발제한구역인 고양시 덕양구 강매동 (지번 1, 2 생략) 토지 중 일부인 2,393㎡(이하 ‘이 사건 허가부지’라 한다)에 지방도 357호선(제2자유로 및 연결도로) 도로건설공사 3-3 공구 현장에 골재를 납품할 목적으로 공사용 임시시설인 골재선별파쇄기(이하 ‘이 사건 공사용 임시시설’이라 한다) 설치 행위허가를 신청하여, 피고로부터 2008. 7. 14. 행위허가를 받았다.
나. 피고는 2008. 9. 6. 원고에게 이 사건 허가부지에 대한 이 사건 공사용 임시시설 설치 행위허가가 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2009. 2. 6. 법률 제9436호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조 제1항 단서 소정의 행위에 해당하는 것으로 보고, 다만 같은 법 제23조, 같은 법 시행령(2008. 11. 28. 대통령령 제21139호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개발제한구역법 시행령’이라 한다) 제34조에 의하여 국가나 지방자치단체가 사업시행자가 되어 직접 설치하는 것으로 보아 50% 감면한 개발제한구역훼손부담금 117,623,850원을 부과하였고, 원고는 2008. 10.경 이를 납부하였다.
다. 그런데 피고는 다시 2010. 12. 5. 원고의 이 사건 공사용 임시시설 설치가 부담금 감면대상이 아님에도 50%를 감면하여 개발제한구역훼손부담금을 부과하였다면서 개발제한구역훼손부담금 117,623,850원을 추가로 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 갑 제2호증의 1, 2, 갑 제3, 4호증, 을 제2, 3호증의 각 1, 2, 을 제4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
원고는 본래 나대지였던 이 사건 허가부지 위에 이 사건 행위허가를 받아 공사용 임시시설인 골재선별파쇄기만 설치하였을 뿐 토지의 지목이나 형질은 변경하지 아니하였으므로, 원고에게 이를 전제로 한 개발제한구역훼손부담금을 부과할 수 없을 뿐만 아니라, 이와 달리 보더라도 개발제한구역훼손부담금은 적어도 이 사건 공사용 임시시설이 실제로 설치된 면적(이 사건 허가부지 2,393㎡ 중 1,535㎡)을 기준으로 하여 산정되어야 한다. 따라서 이와 다른 전제의 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령의 기재와 같다.
다. 판단
개발제한구역법 제21조 제1항에서는 국토해양부장관은 제12조 제1항 단서에 따른 허가를 받은 자에 대하여 개발제한구역훼손부담금을 부과·징수한다고 규정하고 있고, 같은 법 제22조에서는 시장 등이 제12조 제1항 단서의 규정에 의하여 허가를 하면 지체 없이 그 내용을 국토해양부장관에게 알려야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제25조 제1항, 제2항에서는 국토해양부장관은 제22조에 따라 허가 내용을 통보받으면 지체 없이 부담금을 부과하여야 하고, 부담금의 납부기한은 부담금을 부과한 날부터 1개월로 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제24조 제1항에서는 부담금 산정에 있어 허가대상토지의 면적을 기준으로 하도록 규정하고 있으며, 한편 같은 법 제25조 제7항에서는 국토해양부장관은 부담금을 납부한 자가 제30조에 따라 허가가 취소되거나 사업계획의 변경, 그 밖에 이에 준하는 사유로 인하여 행위허가의 대상면적이 감소하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그에 상당하는 부담금을 돌려주어야 한다고 규정하고 있다.
위 규정들을 종합하여 보면, 개발제한구역법 제12조 제1항 단서에 의한 허가가 이루어지면 실제로 허가대상 토지상에 건축물 건축 및 공작물 설치가 되었는지 여부나 허가대상 토지가 현실적으로 형질이 변경되었는지 여부와 관계없이 허가 대상 토지 면적 전체에 기하여 산정한 부담금의 부과와 납부가 있게 되고, 다만 허가가 취소되거나 사업계획의 변경, 그 밖에 이에 준하는 사유로 인하여 행위허가의 대상면적이 감소하면 이미 납부된 부담금을 환급하게 될 뿐이다{개발제한구역법 시행령 제36조는 허가대상토지의 면적은 토지의 형질변경면적으로 할 것이라고 규정하고 있으나 이는 앞서 본 관련 규정들에 비추어 볼 때 부담금 산정의 기초가 되는 허가대상 토지는 실제 토지형질이 변경된 토지라기보다는 개발행위 허가 당시 정해진 토지의 형질변경이 되는 부분(또는 토지의 형질변경이 수반되는 부분)을 뜻한다고 보여질 뿐이다}.
따라서, 실제 토지형질변경이 있는 경우에만 부담금의 부과가 가능하다거나 건축물의 건축 및 공작물의 설치가 실제 이루어진 면적에 기하여 부담금을 산정해야 한다는 취지의 원고의 위 주장은 이유 없다.
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 관계 법령 생략]
판사 김수천(재판장) 나청 전경훈