[판결요지]
[행정] 강제경매로 농지인 토지를 취득한 원고의 농지취득자격증명 발급 신청을 반려한 처분이 위법하다고 판단한 사례(수원지방법원 2023구합75486)
강제경매로 농지인 이 사건 토지를 취득한 원고가 위 농지에 관하여 농지취득자격증명의 발급을 신청하였으나 피고가 이 사건 토지의 원상복구 가능성에 관한 아무런 조사나 검토 등을 거치지 않은 채 위 농지가 불법 형질변경되었다는 이유만으로 위 신청을 반려한 사안에서, 행정청이 농지취득자격증명이 필요한 농지라고 하면서도 원상복구 등을 이유로 농지취득자격증명의 발급신청을 반려한다면 경매절차에서 매각 자체가 허가되지 아니하여 농지에 대한 경매절차의 실효성을 기대할 수 없게 될 뿐만 아니라, 결국 농지가 불법으로 전용된 상태가 지속되어 농지보전이라는 법의 목적에도 적합하지 아니하다는 등의 이유로 반려처분이 위법하다고 판단한 사례
주 문
1. 피고가 2023. 11. 3. 원고에게 한 농지취득자격증명신청 반려처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
청 구 취 지
주문과 같다.
이 유
1. 처분의 경위
가. 원고는 평택시 B읍 C리 D 전 2,056㎡ 중 1408/47894 지분(지분에 해당하는 면적은 60.44㎡이다)(이하 ‘ 이 사건 토지’라고 한다)에 관하여 진행된 수원지방법원 평택지원 (사건번호 생략) 부동산강제경매 사건에서 2023. 10. 30. 최고가매수신고인이 되었다.
나. 원고는 2023. 10. 30. 피고에게 이 사건 토지에 관하여 농지취득자격증명의 발급을 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라고 한다)하였다.
다. 피고는 2023. 11. 3. ‘이 사건 토지는 농지취득자격증명을 발급받아야 하는 농지법상 농지이나 현재 일부 농지가 농지전용허가나 협의 없이 불법으로 형질이 변경된 상태’라는 사유로 이 사건 신청을 반려하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1내지 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고 주장의 요지
이 사건 토지는 농지전용허가제도가 시행되기 시작한 1973. 1. 1. 이전부터 주택부지로 이용되어 오면서 농지로서의 현상을 상실하였고, 그 상실된 상태가 일시적이라고 볼 수 없어 농지법에서 정한 농지에 해당하지 않는다. 따라서 피고는 이 사건 토지가 농지에 해당하지 않는다는 것을 사유로 삼아 이 사건 신청을 반려하였어야 하고, 그럼에도 이 사건 토지가 농지임을 전제로 농지취득자격증명 발급을 거부한 이 사건 처분은 위법하다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다
다. 판 단
1) 이 사건 토지가 농지에 해당하는지 여부에 관한 판단
가) 농지법 제2조 제1호는 농지에 관한 정의 규정인데, 그 원칙적 형태는 “전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지”이다[(가)목 전단]. 따라서 어떤 토지가 이 규정에서 말하는 ‘농지’인지는 공부상의 지목과 관계없이 토지의 사실상 현상에 따라 판단하여야 한다. 그런데 농지법은 농지전용허가 등을 받지 않고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 관할청이 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있고, 그가 원상회복명령을 이행하지 않으면 관할청이 대집행으로 원상회복을 할 수 있도록 정함으로써(제42조 제1항, 제2항), 농지가 불법 전용된 경우에는 농지로 원상회복되어야 함을 분명히 하고 있다. 농지법상 ‘농지’였던 토지가 현실적으로 다른 용도로 이용되고 있더
라도 그 토지가 농지전용허가 등을 받지 않고 불법 전용된 것이어서 농지로 원상회복되어야 하는 것이라면 그 변경 상태는 일시적인 것이고 여전히 ‘농지’에 해당한다고 보아야 한다(대법원 2019. 4. 11. 선고 2018두42955 판결 등 참조).
| 대법원 2019. 4. 11. 선고 2018두42955 판결 [기타이행강제금부과처분취소][공2019상,1116] 【판시사항】 [1] 농지법 제62조 제1항에 따른 이행강제금 부과처분에 대한 불복절차(=비송사건절차법에 따른 재판) 및 위 이행강제금 부과처분이 행정소송법상 항고소송의 대상이 되는지 여부(소극) / 관할청이 위 이행강제금 부과처분을 하면서 재결청에 행정심판을 청구하거나 관할 행정법원에 행정소송을 할 수 있다고 잘못 안내한 경우, 행정법원의 항고소송 재판관할이 생기는지 여부(소극) [2] 농지법 제2조 제1호에서 말하는 ‘농지’인지 판단하는 기준 및 농지법상 ‘농지’였던 토지가 농지전용허가 등을 받지 않고 불법 전용되어 현실적으로 다른 용도로 이용되고 있는 경우, 농지법상 ‘농지’에 해당하는지 여부(적극) 【판결요지】 [1] 농지법은 농지 처분명령에 대한 이행강제금 부과처분에 불복하는 자가 그 처분을 고지받은 날부터 30일 이내에 부과권자에게 이의를 제기할 수 있고, 이의를 받은 부과권자는 지체 없이 관할 법원에 그 사실을 통보하여야 하며, 그 통보를 받은 관할 법원은 비송사건절차법에 따른 과태료 재판에 준하여 재판을 하도록 정하고 있다(제62조 제1항, 제6항, 제7항). 따라서 농지법 제62조 제1항에 따른 이행강제금 부과처분에 불복하는 경우에는 비송사건절차법에 따른 재판절차가 적용되어야 하고, 행정소송법상 항고소송의 대상은 될 수 없다. 농지법 제62조 제6항, 제7항이 위와 같이 이행강제금 부과처분에 대한 불복절차를 분명하게 규정하고 있으므로, 이와 다른 불복절차를 허용할 수는 없다. 설령 관할청이 이행강제금 부과처분을 하면서 재결청에 행정심판을 청구하거나 관할 행정법원에 행정소송을 할 수 있다고 잘못 안내하거나 관할 행정심판위원회가 각하재결이 아닌 기각재결을 하면서 관할 법원에 행정소송을 할 수 있다고 잘못 안내하였다고 하더라도, 그러한 잘못된 안내로 행정법원의 항고소송 재판관할이 생긴다고 볼 수도 없다. [2] 농지법 제2조 제1호는 농지에 관한 정의 규정인데, 원칙적 형태는 “전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지”이다[(가)목 전단]. 따라서 어떤 토지가 이 규정에서 말하는 ‘농지’인지는 공부상의 지목과 관계없이 토지의 사실상 현상에 따라 판단하여야 한다. 그런데 농지법은 농지전용허가 등을 받지 않고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 관할청이 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있고, 그가 원상회복명령을 이행하지 않으면 관할청이 대집행으로 원상회복을 할 수 있도록 정함으로써(제42조 제1항, 제2항), 농지가 불법 전용된 경우에는 농지로 원상회복되어야 함을 분명히 하고 있다. 농지법상 ‘농지’였던 토지가 현실적으로 다른 용도로 이용되고 있더라도 그 토지가 농지전용허가 등을 받지 않고 불법 전용된 것이어서 농지로 원상회복되어야 하는 것이라면 그 변경 상태는 일시적인 것이고 여전히 ‘농지’에 해당한다. 【참조조문】 [1] 농지법 제62조 제1항, 제6항, 제7항 [2] 농지법 제2조 제1호, 제42조 제1항, 제2항 【참조판례】 [1] 대법원 2000. 9. 22. 선고 2000두5722 판결(공2000하, 2227) [2] 대법원 2007. 5. 31. 선고 2006두8235 판결(공2007하, 989) 대법원 2018. 10. 25. 선고 2018두43095 판결(공2018하, 2264) 【전 문】 【원고, 상고인】 원고 (소송대리인 법무법인 유진 담당변호사 장근석) 【피고, 피상고인】 고양시 일산동구청장 【원심판결】 서울고법 2018. 3. 20. 선고 2017누77987 판결 【주 문】 상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다. 【이 유】 상고이유(상고이유서 제출기간이 지난 다음 제출된 상고이유보충서 등은 이를 보충하는 범위에서)를 판단한다. 1. 이 사건 소 중 이행강제금 부과처분에 대한 청구 부분의 적법 여부(상고이유 제1점) 농지법은 농지 처분명령에 대한 이행강제금 부과처분에 불복하는 자가 그 처분을 고지받은 날부터 30일 이내에 부과권자에게 이의를 제기할 수 있고, 이의를 받은 부과권자는 지체 없이 관할 법원에 그 사실을 통보하여야 하며, 그 통보를 받은 관할 법원은 비송사건절차법에 따른 과태료 재판에 준하여 재판을 하도록 정하고 있다(제62조 제1항, 제6항, 제7항). 따라서 농지법 제62조 제1항에 따른 이행강제금 부과처분에 불복하는 경우에는 비송사건절차법에 따른 재판절차가 적용되어야 하고, 행정소송법상 항고소송의 대상은 될 수 없다(건축법상 이행강제금 부과처분에 관한 대법원 2000. 9. 22. 선고 2000두5722 판결 등 참조). 농지법 제62조 제6항, 제7항이 위와 같이 이행강제금 부과처분에 대한 불복절차를 분명하게 규정하고 있으므로, 이와 다른 불복절차를 허용할 수는 없다. 설령 피고가 이행강제금 부과처분을 하면서 재결청에 행정심판을 청구하거나 관할 행정법원에 행정소송을 할 수 있다고 잘못 안내하거나 경기도행정심판위원회가 각하재결이 아닌 기각재결을 하면서 관할 법원에 행정소송을 할 수 있다고 잘못 안내하였다고 하더라도, 그러한 잘못된 안내로 행정법원의 항고소송 재판관할이 생긴다고 볼 수도 없다. 이 사건 소 중 이행강제금 부과처분에 대한 주위적 취소청구와 예비적 무효확인청구 부분이 부적법하다는 원심의 판단은 위와 같은 법리에 기초한 것으로서 정당하다. 원심의 판단에 상고이유 주장과 같이 신뢰보호원칙에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다. 2. 이 사건 농지처분명령의 무효 여부(상고이유 제2, 3점) 가. (1) 농지법 제2조 제1호는 농지에 관한 정의 규정인데, 그 원칙적 형태는 “전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지”이다[(가)목 전단]. 따라서 어떤 토지가 이 규정에서 말하는 ‘농지’인지는 공부상의 지목과 관계없이 토지의 사실상 현상에 따라 판단하여야 한다. 그런데 농지법은 농지전용허가 등을 받지 않고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 관할청이 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있고, 그가 원상회복명령을 이행하지 않으면 관할청이 대집행으로 원상회복을 할 수 있도록 정함으로써(제42조 제1항, 제2항), 농지가 불법 전용된 경우에는 농지로 원상회복되어야 함을 분명히 하고 있다. 농지법상 ‘농지’였던 토지가 현실적으로 다른 용도로 이용되고 있더라도 그 토지가 농지전용허가 등을 받지 않고 불법 전용된 것이어서 농지로 원상회복되어야 하는 것이라면 그 변경 상태는 일시적인 것이고 여전히 ‘농지’에 해당한다고 보아야 한다(대법원 2007. 5. 31. 선고 2006두8235 판결, 대법원 2018. 10. 25. 선고 2018두43095 판결 등 참조). (2) 구 농지법(2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부 개정되기 전의 것) 제36조 제2항 제1호 본문은 지방자치단체의 장이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 도시지역 안에 주거지역·상업지역·공업지역 또는 도시계획시설을 지정·결정할 때에 그 지역 또는 시설예정지 안에 농지가 포함되어 있는 경우 농림부장관과 미리 농지전용에 관한 협의를 하여야 한다고 정하고 있다(현행 농지법 제34조 제2항 제1호 본문 규정도 같은 취지로 규정하고 있다). 그리고 구 택지개발촉진법(2009. 12. 29. 법률 제9865호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제9조 제1항, 제11조 제1항, 제2항은 국토해양부장관이 택지개발사업실시계획을 승인하고자 하는 경우에는 그 계획에 제1항 각호에 해당하는 사항이 포함되어 있는 때에는 미리 관계기관의 장과 협의하여야 하고, 국토해양부장관이 택지개발사업실시계획을 승인한 때에는 제1항 각호의 인허가 등을 받은 것으로 본다고 규정하면서, 제1항 제11호에서 ‘농지법에 의한 농지전용의 허가·협의 등’을 정하고 있다. 나. 원심판결 이유와 원심이 적법하게 채택한 증거 등에 따르면, 다음 사정을 알 수 있다. (1) 고양시 풍동 국민임대 주택단지 예정지구(이하 ‘풍동2지구’라 한다)가 2007. 3. 28. 택지개발예정지구로 지정됨에 따라, 그 예정지구 안에 위치한 이 사건 토지는 농림지역에서 도시지역(세부용도지역 미지정) 및 지구단위계획구역으로 지정된 것으로 간주되었다. 위 예정지구 지정 무렵이나 그 이후에 이 사건 토지의 용도로 농지를 전용하는 것에 관하여 농림부장관과 협의를 한 적이 없다. (2) 이 사건 토지는 2013. 8. 14. 위 예정지구 지정에서 해제되어 도시지역에서 농림지역으로 환원되었고, 2015. 2. 27. 다시 도시지역(자연녹지지역)으로 변경되었다. (3) 이 사건 처분명령의 사전절차가 시작된 2014년과 2015년 무렵에는 이 사건 토지에서 경량철골조 비닐하우스가 사무실로 사용되고 있었고 그 밖의 부분은 벽돌이 쌓여 있었으며 콘크리트 등으로 포장되어 있지는 않았으나, 2016년에는 비닐하우스 부분만 남아있고 그 밖의 부분에 있던 물건은 모두 제거되었다. (4) 원고는 이 사건 토지의 불법 농지전용이 적발되어, 2014. 11. 13. 농지법 위반죄로 벌금 200만 원의 약식명령을 받았고, 그 무렵 약식명령이 확정되었다. (5) 이 사건 농지처분명령을 받은 원고는 2016. 2. 11. 피고에게 이 사건 토지를 농지로 원상회복하였다는 농지원상회복 신고서를 현장사진과 함께 제출하였다. 다. 이러한 사정을 위에서 본 법령과 관련 법리에 비추어 살펴보면, 다음과 같이 판단할 수 있다. (1) 이 사건 토지는 용도지역이 농지전용에 관한 협의를 필요로 하는 주거지역·상업지역·공업지역으로 지정된 적이 없었을 뿐만 아니라, 농지전용에 관한 협의도 없었다. 이 사건 토지가 도시지역(세부용도지역 미지정, 자연녹지지역)으로 지정된 적이 있었다는 사정만으로 농지전용에 관한 협의가 있었다고 볼 수 없다. (2) 국토해양부장관은 풍동2지구 택지개발사업의 실시계획을 승인하기 전에 미리 농지법상 농지전용허가를 관할하는 농림부장관과 이 사건 토지의 농지전용에 관하여 협의하는 절차를 밟지 않았다. 설령 풍동2지구 택지개발사업의 실시계획이 승인되었다고 하더라도 구 택지개발촉진법 제11조 제1항 제11호가 정하는 농지전용허가 의제의 효력이 발생하였다고 볼 수 없다. 뿐만 아니라, 풍동2지구 택지개발사업은 그 실시계획 승인이 이루어지지 않은 채 2013. 8. 14. 택지개발예정지구 지정이 해제되었으므로, 구 택지개발촉진법 제11조 제1항에 따른 관련 인허가 의제의 효력이 발생할 여지가 없다. (3) 비록 이 사건 토지가 농지에서 공작물의 부지나 물건의 적치장으로 변경되었더라도, 농지전용허가 등을 받지 않고 불법 전용된 것이므로 농지로 원상회복되어야 한다. 그 공작물의 부지나 물건의 적치장으로서의 상태는 일시적인 것이므로, 이 사건 토지는 여전히 농지법상 농지에 해당한다. 라. 같은 취지에서 원심은 이 사건 토지가 농지법상 농지에 해당하므로 이 사건 농지처분명령이 무효가 아니라고 판단하였다. 원심의 판단은 정당하고 상고이유 주장과 같이 농지법상 농지 개념과 구 택지개발촉진법 제11조 제1항의 인허가 의제 규정의 해석에 관한 법리를 오해하여 이 사건 토지의 현황 등에 관하여 필요한 심리를 다하지 않거나 논리와 경험의 법칙에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나 판결에 영향을 미친 잘못이 없다. 3. 결론 원고의 상고는 이유 없어 이를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 대법관 이동원(재판장) 조희대 김재형(주심) 민유숙 |
나) 이 사건으로 돌아와 보건대, 아래와 같은 이유로 이 사건 토지는 농지법 제2조 제1호의 농지에 해당한다고 봄이 타당하다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 이유 없다.
① 1972. 12. 18. 법률 제2373호로 구 농지의 보전 및 이용에 관한 법률이 제정되어 1973. 1. 1. 시행되기 전에는 구 도시계획법상 도시계획구역, 구 수출산업공업단지개발조성법상 공업단지 예정지, 구 지방공업개발법상 공업개발장려지구 밖에 있는 농지의 전용에 대하여는 원칙적으로 허가나 신고 등이 불필요하였다. 그러다가 1973. 1. 1. 이후부터는 농지를 전용하려면 원칙적으로 관할 행정청 등의 허가 등이 필요하게 되었다[구 농지의 보전 및 이용에 관한 법률(1975. 12. 31. 법률 제2837호로 전부 개정되기 전의 것) 제3조, 구 농지의 보전 및 이용에 관한 법률(1994. 12. 22. 법률 제4817호 농지법 부칙 제2조로 폐지되기 전의 것) 제4조, 구 농지법(2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부 개정되기 전의 것) 제36조, 농지법 제34조]. 다만 그 예외 중 하나로,
농지를 ‘농가주택 및 그 부속시설의 부지’로 사용하는 경우에는 일정한 요건에 해당하면 예외적으로 허가나 신고 등을 요하지 아니하였는데[구 농지의 보전 및 이용에 관한 법률(1975. 12. 31. 법률 제2837호로 전부 개정되기 전의 것) 제3조 제1항 제3호, 구 농지의 보전 및 이용에 관한 법률(1994. 12. 22. 법률 제4817호 농지법 부칙 제2조에 의하여 폐지되기 전의 것) 제4조 제1항 제2호], 구 농어촌발전특별조치법이 제정, 시행된 1990. 4. 7. 이후부터는 관할 행정청 등의 허가 또는 신고 등이 필요하게 되었다[구 농어촌발전특별조치법(1994. 12. 22. 법률 제4817호로 개정되기 전의 것) 제47조 제1항 제1호, 구 농지법(2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부 개정되기 전의 것) 제37조 제1항 제1호, 농지법 제35조 제1항 제1호]. 따라서 농지법상 ‘농지’였던 토지가 불법 전용된 것이어서 농지로 원상회복되어야 하는지 여부를 판단하기 위하여는 단순히 농지였던 토지가 현재 다른 용도로 이용되고 있다는 점만으로는 부족하고, 농지의 전용 당시 관계 법령에 의하여 농지전용허가 등 의무가 존재하였고 그럼에도 그 허가 등을 받지 아니하고 전용이 이루어졌음이 인정되어야 할 것이다(대법원 2021. 8. 19. 선고 2020두30665 판결 등 참조).
| 대법원 2021. 8. 19. 선고 2020두30665 판결 [농지취득자격증명서반려처분취소신청][미간행] 【판시사항】 [1] 농지법에서 농지의 개념을 실제 농작물 경작지 등으로 이용되는 토지로 규율한 취지 / 어떤 토지가 농지법 제2조 제1호 (가)목 전단에서 정한 ‘농지’인지 판단하는 기준 및 농지법상 ‘농지’였던 토지가 농지전용허가 등을 받지 않고 불법 전용되어 현실적으로 다른 용도로 이용되고 있는 경우, 농지법상 ‘농지’에 해당하는지 여부(적극) [2] 불법 전용된 농지법상 ‘농지’였던 토지를 농지로 원상회복해야하는지 판단하는 방법 【참조조문】 [1] 농지법 제2조 제1호 (가)목 [2] 농지법 제2조 제1호 (가)목, 제34조 제1항, 제42조 제1항 【참조판례】 [1] 대법원 2018. 10. 25. 선고 2018두43095 판결(공2018하, 2264) 【전 문】 【원고(선정당사자), 피상고인】 농업회사법인양지주식회사 【피고, 상고인】 청소면장 (소송대리인 변호사 조규홍) 【원심판결】 대전고법 2019. 12. 18. 선고 2019누11437 판결 【주 문】 원심판결을 파기하고, 사건을 대전고등법원에 환송한다. 【이 유】 상고이유를 판단한다. 1. 사건의 경위 및 원심의 판단 가. 원심판결의 이유 및 기록에 의하면, 다음과 같은 사정들을 알 수 있다. 1) 원고 등은 2018. 11. 13. 보령시 (주소 생략) 전 493㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 중 1/2 지분에 관한 대전지방법원 홍성지원 2017타경3973호 부동산강제경매 사건에서 최고가매수신고인이 되었다. 2) 원고 등은 2018. 11. 13. 이 사건 토지 중 매수신고한 지분의 소유권을 취득하기 위하여 피고에게 농지취득자격증명의 발급을 신청하였으나, 피고는 2018. 11. 15. 원고 등에 대하여, 농지취득자격증명발급심사요령(농림수산식품부 예규 제39호) 제9조 제3항 제4호에 따라 “이 사건 토지는 취득 시 농지취득자격증명을 발급받아야 하는 농지이나, 불법으로 형질이 변경되었거나 불법건축물이 있는 부분에 대한 복구가 필요하며 현 상태에서는 농지취득자격증명을 발급할 수 없다.”라는 이유로 이를 거부하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 3) 이 사건 토지는 1973. 1. 1. 이후 건축된 철골조 기타지붕의 주택(면적 108㎡) 및 창고(면적 22㎡)의 부지, 마을 안길(면적 24㎡)과 배수로(면적 22㎡)로 사용되고 있는데, 마을 안길은 위쪽에 설치된 간이상수도와 연결되고 시멘트로 포장되어 차량이 통행할 수 있는 유일한 통로로 사용되고 있다. 이 사건 토지는 최소한 2000년대 중반 이후부터 농작물 경작지나 다년생식물 재배지로 이용된 적이 없다. 나. 원심은, 이 사건 토지는 그 지목이 ‘전’이지만, 농지로서의 현상을 상실하였고 그 상실한 상태가 일시적이라고 보기 어려우며, 이 사건 토지에 관하여 농지전용허가가 없었다고 하여 달리 볼 것이 아니라는 이유로, 이 사건 토지는 농지법상 농지에 해당하지 않으므로 이와 다른 전제에 선 이 사건 처분은 위법하다고 판단하였다. 2. 이 사건 토지가 농지법상 농지에 해당하는지 가. 농지법 제8조 제1항 본문은 농지를 취득하려는 자는 농지 소재지를 관할하는 시장, 구청장, 읍장 또는 면장에게서 농지취득자격증명을 발급받아야 한다고 규정하고 있다. 따라서 취득하려는 토지가 농지법상 농지에 해당하는 경우에는 농지취득자격증명의 적용대상이 된다. 나. 구 농지법(2018. 12. 24. 법률 제16073호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘농지법’이라 한다) 제2조 제1호 (가)목 전단은 “전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지”를 ‘농지’로 정의하고 있다. ‘농지’인지 여부를 법적 지목에 관계없이 실제 경작에 사용하는 토지의 현상에 의하도록 한 농지개혁법, 농지법 등의 입법 취지와 연혁, 농지법의 목적(제1조)과 농지에 관한 기본이념(제3조), 농지법에 농지의 보전·관리·원상회복을 위하여 다양한 제도적 장치를 두고 있는 점(제34조, 제35조, 제42조, 제57조 내지 제59조) 등을 종합하여 보면, 농지법에서 농지의 개념을 실제 농작물 경작지 등으로 이용되는 토지로 규율한 취지는 농지를 보전하고 그 이용을 증진하고자 하는 데 있는 것이지, 농지가 불법 전용되어 현실적으로 다른 용도로 이용된다고 하여 이를 곧바로 농지에서 제외하기 위한 것으로 볼 수는 없다. 따라서 어떤 토지가 농지법 제2조 제1호 (가)목 전단에서 정한 ‘농지’인지 여부는 공부상의 지목과 관계없이 그 토지의 실제 현상에 따라 판단하여야 하지만, 농지법상 ‘농지’였던 토지가 현실적으로 다른 용도로 이용되고 있더라도 그 토지가 농지전용허가 등의 절차를 거치지 아니한 채 불법 전용된 것이라면, 특별한 사정이 없는 한 농지로 원상회복되어야 하는 것으로서 그 변경 상태는 일시적인 것에 불과하므로 여전히 농지법상 ‘농지’에 해당한다고 보아야 한다(대법원 2018. 10. 25. 선고 2018두43095 판결 등 참조). 다. 한편 농지를 전용하기 위하여 농지전용허가 등을 받아야 하는지는 전용 당시 관계 법령에 따라 달라진다. 즉, 1972. 12. 18. 법률 제2373호로 구 「농지의 보전 및 이용에 관한 법률」이 제정되어 1973. 1. 1. 시행되기 전에는 구 도시계획법상 도시계획구역, 구 수출산업공업단지개발조성법상 공업단지 예정지, 구 지방공업개발법상 공업개발장려지구 밖에 있는 농지의 전용에 대하여는 원칙적으로 허가나 신고 등이 불필요하였다. 그러다가 1973. 1. 1. 이후부터는 농지를 전용하려면 원칙적으로 관할 행정청 등의 허가 등이 필요하게 되었다[구 「농지의 보전 및 이용에 관한 법률」(1975. 12. 31. 법률 제2837호로 전부 개정되기 전의 것) 제3조, 구 「농지의 보전 및 이용에 관한 법률」(1994. 12. 22. 법률 제4817호 농지법 부칙 제2조로 폐지되기 전의 것) 제4조, 구 농지법(2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부 개정되기 전의 것) 제36조, 농지법 제34조]. 다만 그 예외 중 하나로, 농지를 ‘농가주택 및 그 부속시설의 부지’로 사용하는 경우에는 일정한 요건에 해당하면 예외적으로 허가나 신고 등을 요하지 아니하였는데[구 「농지의 보전 및 이용에 관한 법률」(1975. 12. 31. 법률 제2837호로 전부 개정되기 전의 것) 제3조 제1항 제3호, 구 「농지의 보전 및 이용에 관한 법률」(1994. 12. 22. 법률 제4817호 농지법 부칙 제2조에 의하여 폐지되기 전의 것) 제4조 제1항 제2호], 구 농어촌발전특별조치법이 제정, 시행된 1990. 4. 7. 이후부터는 관할 행정청 등의 허가 또는 신고 등이 필요하게 되었다[구 농어촌발전특별조치법(1994. 12. 22. 법률 제4817호로 개정되기 전의 것) 제47조 제1항 제1호, 구 농지법(2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부 개정되기 전의 것) 제37조 제1항 제1호, 농지법 제35조 제1항 제1호]. 따라서 농지법상 ‘농지’였던 토지가 불법 전용된 것이어서 농지로 원상회복되어야 하는지 여부를 판단하기 위하여는 단순히 농지였던 토지가 현재 다른 용도로 이용되고 있다는 점만으로는 부족하고, 농지의 전용 당시 관계 법령에 의하여 농지전용허가 등 의무가 존재하였고 그럼에도 그 허가 등을 받지 아니하고 전용이 이루어졌음이 인정되어야 할 것이다. 라. 앞서 본 사실관계를 위 법리에 비추어 살펴보면, 원심으로서는 이 사건 토지가 당초 농지법상 농지였는지 여부, 다른 용도로 이용된 경위, 시기 및 구체적 이용 방법 등을 심리하여, 농지법상 ‘농지’였던 토지가 전용 당시 관계 법령에 따라 농지전용허가 등을 받거나 ‘농가주택 및 그 부속시설의 부지’로 사용된 경우와 같이 예외적으로 허가나 신고 등을 요하지 아니하여 적법하게 전용된 것인지, 아니면 불법 전용된 것이어서 농지로 원상회복할 의무가 있는지 여부 등을 판단하였어야 한다. 그런데도 원심은 이 사건 토지에 관하여 농지전용허가 등이 있었는지 여부와 관계없이, 이 사건 토지가 농지로서의 현상을 상실하였고 그 상실한 상태가 일시적이라고 보기 어려우므로 농지법상 농지에 해당하지 아니한다고 단정하였다. 이러한 원심판단에는 농지법상 농지 등에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 아니함으로써 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 이 점을 지적하는 상고이유 주장은 이유 있다. 3. 결론 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. [[별 지] 선정자 명단: 생략] 대법관 김재형(재판장) 안철상 노정희(주심) 이흥구 |
② 위에서 본 바와 같이 농지를 ‘농가주택 및 그 부속시설의 부지’로 사용하는 경우에도 구 농어촌발전특별조치법이 제정, 시행된 1990. 4. 7. 이후부터는 관할 행정청 등의 허가 또는 신고 등이 필요하게 되었는데, 갑 제5호증, 을 제1호증의 각 기재 및 영상에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 이 사건 토지의 일부는 1973. 1. 1. 이전부터 주택부지로 사용되었던 것으로 보이기는 하나, 그 이후부터 현재까지 그 외 다른 부분에 농지전용허가 등 없이 주택 등 건축물들이 계속하여 지어졌던 것으로 보이는 점, 그런데 이 법원에 제출된 자료들만으로는 이 사건 토지 중 어느 부분이 농지전용허가 등의 필요 없이 농지의 전용이 가능하여 적법하게 건물이 세워진 부분인지를 명확히 구분하기가 어려운 점(위 대부분 건물들은 등기조차 이루어지지 않은 것으로 보인다), 한편 1973. 1. 1. 이전에 건축된 주택들 외에도 그 이후 농지전용허가 등 의무가 존재하였음에도 그 허가 등을 받지 아니하고 전용을 하여 불법 건축된 건물들이 존재한다는 피고의 주장에 대하여 원고는 아무런 반박을 하지 않고 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 토지에 1973. 1. 1. 이전부터 주택부지로 사용되던 부지가 일부 있다는 사정만으로는 이 사건 토지 전체가 농지법상 농지가 아니라고 단정하기 어렵고, 오히려 이 사건 토지의 상당 부분은 불법전용되어 농지로 원상회복되어야 하는 것으로서 그 변경 상태는 일시적인 것에 불과하므로 여전히 농지법상 ‘농지’에 해당한다고 보아야 한다.
2) 농지 불법 형질변경을 이유로 농지취득자격증명의 발급을 거부할 수 있는지 여부에 관한 판단
가) 농지취득자격증명발급심사요령(농림축산식품부 예규 제59호, 2022. 8. 16. 시행, 이하 ‘이 사건 요령’이라 한다) 제9조 제3항 제4호는 ‘신청대상 농지가 농지법을 위반하여 불법으로 형질이 변경되었거나 불법건축물이 있는 농지인 경우 : 신청대상 농지는 취득 시 농지취득자격증명을 발급받아야 하는 농지이나 불법으로 형질이 변경되었거나 불법건축물이 있는 부분에 대한 복구가 필요하며 현 상태에서는 농지취득자격증명을
발급할 수 없음.’이라고 정하고 있고, 피고는 이를 근거로 이 사건 처분을 한 것으로 보인다. 그런데 이 사건 요령은 농지취득자격증명 발급기준 또는 절차에 관한 행정기관 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 불과하여 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 법규로서 효력이 없다.
나) 농지법 및 농지법 시행령, 농지법 시행규칙 등 관계법령은 불법건축물이 있는 농지의 경우 농지 취득을 금지하는 규정을 두고 있지 않고, 다만 농지법 시행규칙 제7조 제5항 제5호는 농지취득자격을 확인할 때에는 농지로 이용되지 않은 농지의 복구가능성 등을 종합적으로 고려하도록 정하고 있다. 그런데 이 사건에서 피고는 이 사건 토지의 원상복구 가능성에 관한 아무런 조사나 검토 등을 거치지 않은 채 원고에게 이 사건 토지에 불법으로 형질 변경된 부분이 있다는 이유만으로 곧바로 농지취득자격증명신청을 반려하는 이 사건 처분을 하였다.
다) 불법으로 형질이 변경된 경우 농지의 원상복구가 선행되지 않는 한 그에 대한 농지취득자격증명의 발급을 거부할 수 있다고 한다면, 당해 농지를 취득한 후 농업을 경영하려는 자는 소유권을 취득하기 전에는 원상복구를 할 수 있는 법적 권한이 없으므로, 원소유자가 스스로 원상복구를 하지 아니하는 이상 그 소유권을 취득할 수 없게 된다. 특히 이 사건과 같이 경매절차를 거쳐 농지의 소유권을 취득하려는 경우에는 소유자의 자진 원상복구를 기대하기 어려운데, 행정청이 농지취득자격증명이 필요한 농지라고 하면서도 원상복구 등을 이유로 농지취득자격증명의 발급신청을 반려한다면 경매절차에서 매각 자체가 허가되지 아니하여 농지에 대한 경매절차의 실효성을 기대할 수 없게 될 뿐만 아니라, 결국 농지가 불법으로 전용된 상태가 지속되어 농지보전이라는 법의 목적에도 적합하지 아니하다.
라) 피고는 농지법 제42조에 따라 농지가 불법 전용된 경우 행위자에게 원상회복을 명하고 이를 이행하지 않을 경우 대집행으로 원상회복하는 등 불법행위를 단속할 의무가 있는 관할청임에도, 장기간 이 사건 토지가 불법 형질변경된 상태를 방치하여 왔던 것으로 보인다. 이와 같은 상황에서 피고가 불법 형질변경이 있다는 이유로 원고의 농지취득자격증명 발급신청을 거부하는 것은 부당할 뿐 아니라, 원고에 의하여 이 사건 토지의 불법 전용 상태가 해소될 가능성마저 차단하는 것으로서 허용될 수 없다.
3) 소결
따라서 이 사건 처분은 정당한 처분사유 없이 이루어진 것으로 위법하다.
3. 결 론
그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다