농지전용신고만으로 농지전용이 가능한 경우에도 해당 농지가 구 도시계획법상 도시계획구역 안에 있는 이상 농지전용신고 외에 별도로 토지형질변경허가를 받아야 하는지 여부(적극)

대법원 2003. 11. 14. 선고 2002두3379 판결

[토지형질변경불허가처분취소][미간행]

【판시사항】

[1] 구 농지법 제37조 제1항의 규정에 의하여 농지전용신고만으로 농지전용이 가능한 경우에도 해당 농지가 구 도시계획법상 도시계획구역 안에 있는 이상 농지전용신고 외에 별도로 토지형질변경허가를 받아야 하는지 여부(적극)

[2] 당해 토지가 구 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제2항에 의하여 토지형질변경을 불허할 지역으로 지정ㆍ고시되지 아니하였다 하더라도 같은 규칙 제4조 제1항 각 호에 규정된 허가제한사유를 들어 토지형질변경을 불허가할 수 있는지 여부(적극)

[3] 구 도시계획법시행령 제5조의2 소정의 도시계획구역 내 토지형질변경불허가 대상 여부에 관한 판단 기준

【참조조문】

[1] 구 농지법(2000. 1. 28. 법률 제6241호로 개정되기 전의 것) 제37조 제1항,구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문 개정되기 전의 것, 2002. 2. 4. 법률 제6655호 국토의계획및이용에관한법률 부칙 제2조로 폐지) 제4조, 구 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙(2000. 7. 4. 건설교통부령 제245호로 폐지) 제4조[2] 구 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙(2000. 7. 4. 건설교통부령 제245호로 폐지) 제4조[3]구 도시계획법시행령(2000. 7. 1. 대통령령 제16891호로 전문 개정되기 전의 것, 2002. 12. 26 대통령령 제17816호로 폐지) 제5조의2

【참조판례】

[2][3] 대법원 1992. 9. 8. 선고 92누8026 판결(공1992, 2900)
대법원 1994. 9. 23. 선고 94누9368 판결(공1994하, 2877)
대법원 1997. 9. 12. 선고 96누18380 판결(공1997하, 3145)

[2] 대법원 1995. 3. 10. 선고 94누5298 판결(공1995상, 1625)
대법원 1997. 3. 14. 선고 96누16209 판결(공1997상, 1138)
대법원 1997. 9. 26. 선고 97누8984 판결(공1997하, 3317)
대법원 1998. 9. 25. 선고 98두6494 판결(공1998하, 2602)
대법원 1999. 4. 23. 선고 97누14378 판결(공1999상, 1057)

[3] 대법원 1999. 2. 9. 선고 98두13195 판결(공1999상, 493)

【전 문】

【원고, 상고인】 원고 (소송대리인 법무법인 화우 담당변호사 양삼승 외 2인)

【피고, 피상고인】 강릉시장 (소송대리인 법무법인 천지인 담당변호사 유철균)

【원심판결】 서울고법 2002. 3. 22. 선고 2001누12118 판결

【주 문】

상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.

【이 유】

1. 구 농지법(2000. 1. 28. 법률 제6241호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)과 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문 개정되기 전의 것, 이하 같다)은 그 입법취지, 규정사항 및 그 적용범위 등을 달리하여 구 농지법 소정의 농지전용신고대상인 토지에 대하여 별도로 구 도시계획법에 규정된 토지형질변경허가를 받도록 하였다 하여 상호 모순ㆍ저촉되는 것이라고 할 수 없고, 어느 법이 다른 법에 대하여 우선적으로 효력을 가진다고 해석할 수도 없으므로, 구 농지법 제37조 제1항 의 규정에 의하여 농지전용신고만으로 농지전용이 가능한 경우에도 해당 농지가 구 도시계획법상 도시계획구역 안에 있는 이상 농지전용신고만으로 구 농지법 제37조 제1항 각 호에 규정된 시설을 설치할 수는 없고, 구 도시계획법 제4조 및 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙(이하 '형질규칙'이라 한다) 제4조 에 의하여 시장 또는 군수로부터 별도로 토지형질변경허가를 받아야 한다.

 

 

같은 취지의 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 농지전용신고 및 토지형질변경허가에 관한 농지법 및 도시계획법에 대한 법리오해의 위법이 없다.

 

2. 형질규칙 제4조 제2항 에 의한 고시는 행정청이 토지형질변경을 불허할 지역을 지정한 경우 이를 일반 주민에게 알려주는 통지행위로서, 행정청의 결정사항을 미리 알지 못함으로 인하여 피해를 입는 것을 방지하려는 예방적 목적을 가진 조치일 뿐이고 지정된 토지형질변경불허지역을 고시하였다고 하여 그 자체로 어떠한 법률효과를 발생시키는 것은 아니라 할 것이므로, 토지형질변경을 불허할 지역을 지정ㆍ고시하였는지 여부는 토지형질변경허가 여부를 결정하는 요건이 된다고 볼 수 없다. 따라서 당해 토지가 형질규칙 제4조 제2항 에 의하여 토지형질변경을 불허할 지역으로 지정ㆍ고시되지 아니하였다 하더라도 형질규칙 제4조 제1항 각 호에 규정된 허가제한사유가 있다면 그러한 사유를 들어 토지형질변경을 불허가할 수 있다고 할것이다 ( 대법원 1995. 3. 10. 선고 94누5298 판결, 1997. 3. 14. 선고 96누16209 판결, 1998. 9. 25. 선고 98두6494 판결, 1999. 4. 23. 선고 97누14378 판결 등 참조).

 

형질규칙 제4조(행위허가등) ① 시장(특별시장 및 광역시장을 포함한다. 이하 같다) 또는 군수는 다음 각호의 1에 해당하는 지역안에서는 법 제4조제1항의 규정에 의한 허가를 하지 아니한다. 다만, 공익상 당해 행위가 필요한 경우로서 조경·재해예방등 필요한 조치를 하는 경우와 토지분할의 경우에는 그러하지 아니하다.<개정 1998.6.5> 1. 당해행위로 인하여 주변의 환경·풍치·미관등이 크게 손상될 우려가 있는 지역 2. 역사적·문화적·향토적 가치가 있는 지역으로서 원형보전의 필요가 있는 지역 3. 국방상 또는 공공목적상 원형유지의 필요가 있는 지역 4. 녹지지역으로서 조수류등이 집단적으로 서식하거나 수목이 집단적으로 생육되고 있는 지역 또는 우량농지등으로 보전의 필요가 있는 지역 ② 시장 또는 군수는 제1항의 규정에 의하여 허가가 제한되는 지역에 대하여는 법 제75조의 규정에 의한 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 그 위치·면적·제한사유 기타 필요한 사항을 당해지방자치단체에서 발행하는 공보에 고시하여야 한다.<개정 1998.6.5> ③ 시장 또는 군수는 건축물의 건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경허가신청이 있는 경우 신청지역에 도로·상수도 및 하수도가 설치되지 아니한 경우에는 허가를 하여서는 아니된다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.<개정 1994.2.17, 1998.6.5> 1. 신청지역에 도시계획이 결정되어 있는 경우로서 신청인이 인접의 기존시설과 연계되는 도로·상수도 및 하수도를 설치할 것을 조건으로 하는 경우(상수도에 갈음하여 먹는물관리법에 의한 먹는물 수질기준에 적합한 지하수개발·이용시설을 설치하도록 하거나, 하수도에 갈음하여 오수·분뇨및축산폐수의처리에관한법률에 의한 오수정화시설을 설치하는 경우를 포함한다) 2. 자연녹지지역 및 생산녹지지역안에서 농업·임업·어업 또는 광업에 종사하는 자가 주거용건축물 및 그 부대시설의 건축을 목적으로 행하는 1천200제곱미터미만의 토지의 형질을 변경하고자 하는 경우 3. 창고등 상수도나 하수도의 설치를 필요로 하지 아니하는 건축물을 건축하고자 하는 경우로서 도로가 설치되어 있거나 도로의 설치를 조건으로 하는 경우 ④ 시장 또는 군수는 토지의 형질변경이나 토석의 채취등을 허가함에 있어서는 인근 도로의 높이 및 물의 배수등을 참작하여 미리 정하여 공고한 입목본수도·땅의 기울기 및 지반의 높낮이의 기준에 따라 허가하여야 한다. ⑤ 시장 또는 군수는 허가신청지역이 국토이용관리법에 의한 도시지역으로 새로이 지정된 후 도시계획이 결정되지 아니한 경우와 도시기본계획과 도시계획의 내용이 다른 경우에는 법 제4조의 규정에 의한 허가를 하지 아니할 수 있다. 다만, 도시지역으로 새로이 지정되거나 도시기본계획이 변경된 후 3년이 경과한 때에는 그러하지 아니하다. [전문개정 1992.11.19]

 

같은 취지가 포함된 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 형질규칙상의 고시절차흠결의 효력에 관한 법리오해의 위법이 없다.

 

3. 구 도시계획법시행령(2000. 7. 1. 대통령령 제16891호로 전문 개정되기 전의 것) 제5조의2 에 의하면, 도시계획구역 안의 토지에 대한 형질변경허가신청이 불허가대상이 되기 위해서는 당해 토지의 합리적 이용이나 도시계획사업에 지장이 될 우려가 있는 것으로서 구체적으로 형질규칙 제4조 제1항 각 호가 정하는 기준에 해당하는 경우이어야 한다 ( 대법원 1999. 2. 9. 선고 98두13195 판결, 1997. 9. 12. 선고 96누18380 판결, 1994. 9. 23. 선고 94누9368 판결, 1992. 9. 8. 선고 92누8026 판결 등 참조).

 

원심은, 그 채용 증거들을 종합하여 판시 사실을 인정한 다음, 이 사건 토지는 경지정리 및 수리시설 등 농업기반시설이 정비된 집단화되어 있는 농지로서 구 도시계획법 제4조, 형질규칙 제4조 제1항 제4호에 규정되어 있는 우량농지로서 보전의 필요가 있는 지역에 해당하여 토지의 형질변경이 제한되는 지역에 속하므로 원고의 토지형질변경신청을 불허하는 이 사건 처분이 적법하다는 취지로 판단하였다.

 

관계 법령 및 위에서 본 법리를 기록에 비추어 살펴보면, 위와 같은 원심의 사실인정과 판단은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 농지로서의 보전의 필요성에 관한 심리미진 및 채증법칙 위배의 위법이 없다.

4. 기록에 의하면, 이 사건 토지는 경지정리 및 수리시설 등 농업기반시설이 정비된 집단화되어 있는 농지의 일부로서 우량농지로 보전할 필요가 있는 생산녹지의 중간에 위치하고 있음을 알 수 있는바, 이 사건 토지에 대하여 형질변경을 허가하게 된다면 인접 농지 소유자들에게도 동일한 허가를 할 수밖에 없어 농지의 계속적인 잠식으로 우량농지로 보전하고자 하는 목적을 달성할 수 없게 될 우려가 있는 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 간편한 절차로 농지를 전용하도록 함으로써 농가의 소득과 생활편익을 증대하고자 하는 농지전용신고제도의 입법취지 및 원고가 이 사건 처분으로 인하여 무주택 세대주 농업인으로서의 지위를 면할 수 없을 뿐 아니라 영농을 하는 데 어려움이 있는 점 등의 사정을 감안하더라도, 이 사건 처분이 비례의 원칙에 위반된다고 볼 수 없어 재량권의 일탈 또는 그 재량권을 남용한 것이라고 할 수 없다.

 

또한, 원고가 주장하는 바와 같은 부관을 붙여 조건부허가를 하는 것은 토지형질변경허가의 본질적 효력이나 부당결부금지의 원칙에 비추어 허용되지 않는다고 할 것이다.

 

비록 원심이 조건부허가의 가능성과 재량권행사의 위법성에 관한 원고의 주장을 명백하게 판단하지는 아니하였으나, 이 사건 토지가 우량농지로 보전의 필요가 있는 지역에 해당하여 토지의 형질변경이 제한되는 지역에 속한다는 이유로 이 사건 처분이 적법하다고 한 판단 속에는 위와 같은 원고의 주장을 사실상 배척하는 취지가 포함되어 있다고 할 것이므로, 원심판결에는 재량권행사의 적법성 등에 관한 심리미진 및 판단유탈의 위법이 없다.

 

5. 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

 

대법관   윤재식(재판장) 변재승 강신욱 고현철(주심)