대법원 2007. 10. 25. 선고 2007두6427 판결
[건축및토지형질변경불허가처분취소][미간행]
【판시사항】
[1] 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제11조 제1항 제1호 및 같은 법 시행령 제13조 제1항 [별표 1] 제3호의 ‘시설의 종류’란에서 규정하고 있는 ‘주택’ 및 ‘개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택’의 의미
제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등)
① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다.
② 개발제한구역의 토지가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 인접한 용도지역에서 허용되는 건축물 또는 공작물을 건축하거나 설치할 수 있다. <개정 2013.10.30, 2016.3.29>
1. 개발제한구역 지정 당시부터 개발제한구역의 경계선이 건축물 또는 공작물(법 제12조제7항에 따라 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등을 받아 공사 또는 사업에 착수한 건축물 또는 공작물을 포함한다)을 관통하는 경우 그 건축물 또는 공작물의 부지(개발제한구역 지정 당시부터 담장 등으로 구획되어 있어 기능상 일체가 되는 토지를 말한다)
2. 개발제한구역 지정 당시부터 해당 필지의 2분의 1 미만이 개발제한구역에 편입된 토지로서 지목(지목)이 대(대)인 토지(개발제한구역 지정 후에 개발제한구역 경계선을 기준으로 분할된 토지를 포함한다)
③ 법 제12조제1항제1호의2에서 "대통령령으로 정하는 시설"이란 다음 각 호의 시설을 말한다. <신설 2016.3.29, 2018.2.9>
1. 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제2조에 따른 도시공원 또는 녹지
2. 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 물류창고(「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」 제2조제5호의2에 따른 물류창고를 말한다)
가. 저장물질이 「고압가스 안전관리법」에 따른 고압가스, 「위험물안전관리법」 제2조제1호에 따른 위험물 또는 「화학물질관리법」 제2조제2호에 따른 유독물질이 아닐 것
나. 높이가 10미터 이하일 것
다. 용적률이 120퍼센트 이하일 것
3. 정비사업 구역 내의 법 제13조에 따른 건축물을 철거하고 종전과 같은 용도로 신축하는 건축물
[2] 군부대가 신축·관리하여 온 건축물이기는 하지만 개발제한구역 지정 당시 장교용 숙소로 사용되고 있었고, 민간인에 불하된 이후로도 줄곧 주거용으로 사용되어 왔으며, 개발제한구역 건축물관리대장에 주용도가 ‘관사’로 등재된 건축물이 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제11조 제1항 제1호 및 같은 법 시행령 제13조 제1항 [별표 1] 제3호에서 말하는 ‘개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택’에 해당한다고 본 사례
【참조조문】
[1] 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제11조 제1항 제1호, 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령(2005. 9. 8. 대통령령 제19037호로 개정되기 전의 것) 제13조 제1항 [별표 1] [2] 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제11조 제1항 제1호, 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령(2005. 9. 8. 대통령령 제19037호로 개정되기 전의 것) 제13조 제1항 [별표 1]
【전 문】
【원고, 피상고인】 원고 (소송대리인 법무법인 일신 담당변호사 이성룡)
【피고, 상고인】 인천광역시 서구청장
【원심판결】 서울고법 2007. 2. 2. 선고 2006누14256 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.
【이 유】
1. 상고이유 제1점에 대하여
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 ‘법’이라고 한다) 제11조 제1항 제1호에서는 주택 및 근린생활시설로서 대통령령이 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경은 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 이를 행할 수 있다고 규정하고, 법 시행령(2005. 9. 8. 대통령령 제19037호로 개정되기 전의 것) 제13조 제1항 [별표 1]에서는 법 제11조 제1항 제1호의 규정에 의한 건축물 또는 공작물의 종류와 건축 또는 설치의 범위를 규정하고 있는데, 위 [별표 1]의 제3호에 따르면, ‘시설의 종류’란에서는 ‘3. 주택(건축법 시행령 [별표 1] 제1호 (가)목의 규정에 의한 단독주택을 말한다. 이하 이 호에서 같다)’이라고 규정하는 한편, ‘건축 및 설치의 범위’란에서는 ‘신축은 다음의 경우에 한한다. (가) 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 대인 토지(이축된 건축물이 있었던 토지의 경우에는 개발제한구역 지정 당시부터 당해 토지의 소유자와 건축물의 소유자가 다른 경우에 한한다)와 개발제한구역 지정 당시부터 이미 있던 주택( 제24조의 규정에 의한 개발제한구역 건축물관리대장에 등재된 주택을 말한다)이 있는 토지에 한한다’(이하 이 규정을 ‘이 사건 규정’이라 한다)고 규정하고 있다.
그런데 이 사건 규정 중 ‘시설의 종류’란에서 규정하고 있는 ‘주택’은 ‘건축허가를 받아 향후 신축할 주택’을, ‘건축 및 설치의 범위’란에서 규정하고 있는 ‘개발제한구역 지정 당시부터 이미 있던 주택’은 ‘기존에 존재하는 주택’을 각각 의미하는 것임은 규정의 내용상 명백하므로 ‘시설의 종류’란의 주택과 ‘건축 및 설치의 범위’란의 주택을 반드시 같은 의미로 해석해야 할 이유는 없는 점, 개발제한구역제도가 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하고자 하는 데 그 주된 목적이 있는 것인데( 법 제3조 제1항), 건축법 시행령 [별표 1] 제1호 (가)목의 규정에 의한 단독주택은 같은 [별표]의 제1호와 제2호에서 정하고 있는 다른 종류의 주택들에 비해 인구집중도가 가장 낮은 주택임을 알 수 있어 다가구주택 등과 같은 인구집중도가 높은 다른 종류의 주택을 철거하고 그곳에 인구집중도가 낮은 위 ‘(가)목 규정에 의한 단독주택’을 건축하는 것은 오히려 개발제한구역제도의 위와 같은 목적에 부합하는 점, 법 시행령 제22조는 건축될 주택 및 근린생활시설의 규모와 그에 따른 토지형질변경의 범위를 기존주택의 규모에 관계없이 일정한 범위 내로 제한하고 있어서 철거되는 기존주택의 범위를 위 ‘(가)목 규정에 의한 단독주택’으로 한정하지 않더라도 건축이 허용되는 주택 및 근린생활시설과 그에 따른 토지형질변경의 범위는 동일하게 되므로, 이러한 점에서도 기존주택을 위 ‘(가)목의 규정에 의한 단독주택’으로 제한할 필요가 없는 점, 이 사건 규정의 입법 취지가 개발제한구역 안에 거주하는 주민들의 불편을 줄이고, 재산권의 행사에 대한 규제를 완화하고자 하는 데 있는 것인 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 규정상 ‘시설의 종류’란에서 규정하고 있는 ‘주택(건축법 시행령 [별표 1] 제1호 (가)목의 규정에 의한 단독주택을 말한다. 이하 이 호에서 같다)’은 향후 신축될 주택만 의미하는 것일 뿐이고, ‘건축 및 설치의 범위’란의 ‘개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택’까지 그에 한정되는 것으로 볼 수는 없다.
한편, 법 및 법 시행령 등에서는 이 사건 규정상의 ‘개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택’의 의미에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 않고 또 건축법 시행령 [별표 1]이 정하는 용도별 건축물의 종류에 따른다는 취지의 규정도 두고 있지 않으며, 개별 법령에서 사용하는 용어는 특별한 사정이 없는 한 각 법령의 입법 목적 및 취지에 따라 개별적으로 해석되어야 하는 점과 앞서 본 개발제한구역제도의 목적 및 이 사건 규정의 입법취지 등을 종합하여 보면, 이 사건 규정상 ‘개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택’이란 건축법 시행령 [별표 1]이 정하는 용도별 건축물의 종류에 관계없이 사회통념상 독립된 주거용 건축물이면 충분한 것으로 보아야 할 것이다.
원심판결 이유를 기록에 비추어 살펴보면, 원심이 군부대에 의해 신축·관리되어 온 건축물이기는 하지만 개발제한구역 지정 당시 장교용 숙소로 사용되고 있었고, 민간인에 불하된 이후로도 줄곧 주거용으로 사용되어 왔으며, 법 시행령 제24조의 규정에 의한 개발제한구역 건축물관리대장에 주용도가 ‘관사’로 등재된 이 사건 건축물에 대하여 이를 주거용 건축물로 볼 수 있는 이상 이 사건 규정에서 말하는 ‘개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택’에 해당한다고 판단한 것은 위와 같은 법리를 따른 것으로 그 설시에 다소 부적절한 점이 있으나 결론에 있어 옳고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 법령해석에 관한 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다.
2. 상고이유 제2점에 대하여
원심판결 이유를 기록에 비추어 살펴보면, 원심이 이 사건 토지상에 주택 및 근린생활시설이 신축됨으로써 당해 지역 및 그 주변 지역에 대기오염·수질오염·토지오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계 파괴·위해발생 등이 예상된다고 보이지 않는다고 판단한 것은 옳은 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 채증법칙 위배 등의 위법이 있다고 할 수 없다.
3. 결 론
그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김지형(재판장) 고현철(주심) 양승태 전수안