[행정] 농지처분의무가 면제되는 정당한 사유에 관한 증명이 없어 농지처분의무기간 부과처분이 적법하다고 본 사례(제주지방법원 2022구합5155)

원고가 농업경영을 목적으로 취득한 농지를 농업경영에 성실히 이용하지 않는다는 이유로 농지처분의무기간 부과처분을 받자, 피고가 위 부과처분 시점에 처분사유에 대한 확인을 하지 않은 점, 원고는 농지개량을 위하여 휴경 중이었으므로 농지처분의무가 면제되는 정당한 사유가 있었던 점을 이유로 위 부과처분의 취소를 구한 사안에서,   

사전통지 및 의견청취 등 행정절차로 인하여 행정청의 처분사유 확인 시점과 처분 시점 사이에 시간적 간격이 있다는 사정만으로 그 처분이 당연히 위법하게 된다고 보기는 어려운 점, 원고는 위 부과처분 이후에야 취득한 농지를 농업경여에 이용하였던 것으로 보이고, 위 부과처분 당시 농지개량이나 영농준비를 위하여 휴경하고 있었다고 인정할 증거가 없는 점을 이유로 원고의 청구를 기각한 사례 

 

제주지방법원_2022구합5155_판결문.pdf

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사 건 2022구합5155 농지처분의무기간(1년)부과 처분 취소
원 고 A
피 고 제주시장
변 론 종 결 2022. 9. 27.
판 결 선 고 2022. 11. 8.

주 문
1. 원고의 청구를 기각한다. 

2. 소송비용은 원고가 부담한다. 

 

청 구 취 지
피고가 2021. 6. 1. 원고에게 한 제주시 B에 대한 농지처분의무기간(1년) 부과처분을 취소한다.1)

1) 소장 청구취지에는 처분일자가 기재되어 있지 아니하나, 피고의 원고에 대한 농지처분의무기간(1년) 부과 통지서(갑 제7호증)의 기재에 따라 처분일자를 위와 같이 선해한다.

이 유

1. 처분의 경위

 가. 원고는 2017. 4. 18. 농지법상 농지에 해당하는 제주시 B(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 매수하여 소유하고 있다. 

 

나. 원고는 2017. 4. 18. 피고에게 이 사건 토지에 관한 농지취득자격증명의 발급을 신청하면서 농업경영계획서에 주재배 예정 작목을 ‘무’로, 영농착수시기를 ‘즉시’로 각 기재하여 제출하였고, 2017. 4. 20. 피고로부터 농업경영을 취득목적으로 한 농지취득자격증명(이하 ‘이 사건 농지취득자격증명’이라 한다)을 발급받았다. 

 

다. 피고는 2020. 9. 1.부터 2020. 11. 30.까지 사이에 이 사건 토지에 대한 이용실태를 점검한 결과, 원고가 이 사건 토지를 농업경영에 이용하지 아니하는 것으로 파악하였고, 이에 청문절차를 거친 후 2021. 6. 1. 원고에게 ‘2020년 농지이용실태조사 결과 이 사건 토지가 자기농업경영에 성실히 이용되지 않은 농지로 확인되어 구 농지법(2021. 8. 17. 법률 제18401호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제10조에 따라 2021. 6. 1.부터 2022. 5. 31.까지 1년 사이에 이 사건 농지를 처분할 의무를 부과한다’는 내용의 농지처분의무기간(1년) 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제7호증, 을 제2 내지 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 

제10조(농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분) ① 농지 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 되면 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지(제6호의 경우에는 농지 소유 상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말한다)를 그 사유가 발생한 날 당시 세대를 같이하는 세대원이 아닌 자에게 처분하여야 한다. <개정 2009.5.27, 2013.3.23, 2020.2.11, 2021.8.17>  1. 소유 농지를 자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우  2. 농지를 소유하고 있는 농업회사법인이 제2조제3호의 요건에 맞지 아니하게 된 후 3개월이 지난 경우 3. 제6조제2항제2호에 따라 농지를 취득한 자가 그 농지를 해당 목적사업에 이용하지 아니하게 되었다고 시장ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우  4. 제6조제2항제3호에 따라 농지를 취득한 자가 자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 그 농지를 주말ㆍ체험영농에 이용하지 아니하게 되었다고 시장ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우 4의 2. 제6조제2항제4호에 따라 농지를 취득하여 소유한 자가 농지를 제23조제1항제1호에 따라 임대하거나 제23조제1항제6호에 따라 한국농어촌공사에 위탁하여 임대하는 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우  4의 3. 제6조제2항제5호에 따라 농지를 소유한 자가 농지를 제23조제1항제1호에 따라 임대하거나 제23조제1항제6호에 따라 한국농어촌공사에 위탁하여 임대하는 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나, 이용하지 아니하게 되었다고 시장ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우  5. 제6조제2항제7호에 따라 농지를 취득한 자가 취득한 날부터 2년 이내에 그 목적사업에 착수하지 아니한 경우 5의 2. 제6조제2항제10호마목에 따른 농림축산식품부장관과의 협의를 마치지 아니하고 농지를 소유한 경우 5의 3. 제6조제2항제10호바목에 따라 소유한 농지를 한국농어촌공사에 지체 없이 위탁하지 아니한 경우 6. 제7조에 따른 농지 소유 상한을 초과하여 농지를 소유한 것이 판명된 경우 7. 자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 제8조제2항에 따른 농업경영계획서 내용을 이행하지 아니하였다고 시장ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우  ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 농지의 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 처분 대상 농지, 처분의무 기간 등을 구체적으로 밝혀 그 농지를 처분하여야 함을 알려야 한다. <개정 2008.2.29, 2013.3.23>

2. 이 사건 처분의 적법 여부 

 가. 원고 주장의 요지

 1) 절차상 하자
 피고는 이 사건 처분 당시인 2021. 6. 1.을 기준으로 원고가 2021. 4. 8. 청문 당시 주장한 대로 이 사건 토지에 대한 개량작업을 하였는지, 그 작업 내용이 구 농지법시행령(2022. 5. 9. 대통령령 제32635호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제9조 제1항이 정한 농지처분의무가 면제되는 정당한 사유(농지개량 또는 영농준비를 위하여 휴경하는 경우)에 해당하는지를 확인하여 이 사건 처분을 하였어야 한다. 그러나 피고는 오로지 2020년 농지이용실태조사 결과만으로 2021. 4. 8. 청문을 거쳐 이 사건 처분을 하였다. 따라서 이 사건 처분은 판단 시점을 처분 당시로 하지 않은 절차상 하자가 있어 위법하다. 

제9조(농지처분의무가 면제되는 정당한 사유) ① 법 제10조제1항제1호 및 제4호에서 "자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유"란 각각 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. <개정 2009.11.26, 2012.7.10, 2013.12.30, 2016.1.19, 2019.7.2, 2020.8.11> 1. 법 제23조제1항에 따라 소유농지를 임대 또는 무상사용하게 하는 경우 2. 법 제26조에 따라 임대인의 지위를 승계한 양수인이 그 임대차 잔여기간 동안 계속하여 임대하는 경우 3. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우 가. 자연재해 등으로 인하여 영농이 불가능하게 되어 휴경(휴경)하는 경우 나. 농지개량 또는 영농준비를 위하여 휴경하는 경우 다. 「병역법」에 따라 징집 또는 소집되어 휴경하는 경우 라. 질병 또는 취학으로 인하여 휴경하는 경우 마. 선거에 따른 공직취임으로 휴경하는 경우 바. 제24조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 휴경하는 경우 사. 농산물의 생산조정 또는 출하조절을 위하여 휴경하는 경우 아. 연작으로 인한 피해가 예상되는 재배작물의 경작이나 재배 전후에 피해예방을 위하여 필요한 기간 동안 휴경하는 경우 자. 「가축전염병예방법」 제19조에 따라 가축사육시설이 폐쇄되거나 가축의 사육이 제한되어 해당 축사에서 가축을 사육하지 못하게 된 경우 차. 「곤충산업의 육성 및 지원에 관한 법률」 제10조제2항에 따라 곤충의 사육 및 유통이 제한되거나 폐기 명령을 받은 경우 카. 소유농지가 「자연공원법」 제18조제1항제1호에 따른 공원자연보존지구로 지정된 경우 ② 법 제10조제1항제4호의2 및 제4호의3에서 "농지를 제23조제1항제1호에 따라 임대하거나 제23조제1항제6호에 따라 한국농어촌공사에 위탁하여 임대하는 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유"란 각각 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. <신설 2022.5.9>  ③ 법 제10조제1항제7호에서 "자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. <개정 2022.5.9>  1. 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 2. 법 제9조에 따라 위탁경영하는 경우

 

2) 실체상 하자
 원고가 2017. 4. 18. 이 사건 토지를 매수할 당시 이 사건 토지는 면적이 605㎡에 불과하고, 그 가운데 묘가 2기 존재하여 실제 경작 가능한 면적이 374㎡ 정도였으나, 이마저 산지 상태인데다가 암반으로 구성되어 농지개량 없이는 경작이 불가능하였다. 더욱이 이 사건 토지는 맹지인 관계로 이웃 토지인 제주시 C 토지(이하 ‘이 사건 이웃 토지’라고 한다)를 통과하는 진입로가 절대적으로 필요한 상태였다. 이에 원고는 이묘절차를 진행하였으나 묘주로부터 거절을 당하였고, 진입로 확보를 위해 이 사건 이웃 토지의 소유주에게 진입로를 사용하게 해달라고 하였으나 거절을 당하였다. 그러던 중 원고는 2021. 1. 6. 이 사건 이웃 토지를 매수하였고, 이 사
건 처분 당시까지 이 사건 토지와 이 사건 이웃 토지를 공동으로 양질의 농지로 개량하여 농업경영에 이용할 준비를 끝낸 다음 2021. 9.경 콜라비를 경작하였고 현재까지 농지로 이용하고 있다. 결국 이 사건 처분 당시 원고는 이 사건 토지에 대한 농지개량을 위하여 휴경 중이었던 것이므로, 구 농지법 시행령 제9조 제1항 제3호 나.목에 따라 농지처분의무가 면제되는 정당한 사유가 있었던 것에 해당하는데, 이 사건 처분은 이를 간과한 것으로서 그 처분사유가 부존재하여 위법하다.

 

나. 관계 법령
 별지 관계 법령 기재와 같다. 

 

다. 판단
 1) 절차상 하자 주장에 대하여
 행정절차법 제21조 및 제22조에 의하면, 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 당사자 등에게 미리 일정한 사항을 통지하여야 하고, 청문 또는 공청회를 개최하거나 의견제출의 기회를 주어야 한다. 따라서 행정청이 처분사유에 관한 사실관계를 파악하고 그에 따른 처분을 할 때까지는 위와 같은 절차를 진행하기 위한 기간이 필요하게 된다. 한편 행정소송에서 행정처분의 위법 여부는 행정처분이 행하여졌을 때의 법령과 사실상태를 기준으로 판단하여야 하나(대법원 2007. 5. 11. 선고 2007두1811 판결 참조), 이는 행정소송에서 위법성 판단 시점이 처분 당시라는 것이고, 위와 같은 사전통지 및 의견청취 절차로 인하여 행정청의 처분사유 확인 시점과 처분 시점 사이에 시간적 간격이 있다는 사정만으로 그 처분이 당연히 위법하게 된다고 보기는 어렵다. 이 사건의 경우, 앞서 든 증거들 및 심문 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사실 및 사정들, 즉 

① 피고는 2020. 9. 1.부터 2020. 11. 30.까지 사이에 이 사건 토지에 대한 이용실태를 점검한 결과, 원고가 이 사건 토지를 농업경영에 이용하지 아니하는 것으로 파악하여 2021. 4. 8. 청문 절차를 거쳐 2021. 6. 1. 이 사건 처분을 한 점, 

② 원고는 위 청문 절차에서 이 사건 토지를 농업경영에 이용하지 아니한 사실을 인정하였고, 다만 농지개량을 위하여 불가피하게 휴경을 한 것이므로 이 사건 토지를 농업경영에 이용하지 아니한 데에 정당한 사유가 있었다는 취지의 의견을 제출하였으나, 이는 아래 2)항에서 보는 바와 같이 받아들이기 어려운 주장인 점, 

③ 원고는 위 청문 절차에서 앞으로 이 사건 토지를 개량하여 경작을 할 것이라는 취지의 의견을 제출하기는 하였으나, 이는 막연한 주장에 불과하고, 구체적인 예상 일정이나 농지개량 작업 내용, 재배 예정 작물 등을 밝히지 않은 점,  

④ 위 청문 절차 이후 이 사건 처분이 있기까지 원고가 피고에게 농지개량 또는 경작에 착수하였다는 등의 추가적인 의견을 제출하지는 않았던 것으로 보이는 점 등을 고려하면, 피고가 이 사건 처분을 하기 전에 청문 절차를 거친 후 원고의 위 청문 절차에서의 의견을 받아들이지 않기로 판단하고 2021. 6. 1. 이 사건 처분을 한 것은 행정절차법이 정한 바에 따른 적법한 행위라고 보이고, 피고가 이 사건 처분 직전에 추가적으로 현장 확인 등을 통하여 농지개량 또는 경작 여부를 확인하지 않았다는 사정만으로 이 사건 처분에 절차상 하자가 있어 위법하다고 보기는 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다. 

 

2) 실체상 하자 주장에 대하여
 가) 관련 법리
 구 농지법 제10조 제1항은 ‘농지 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 되면 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지를 처분하여야 한다’고 규정하고 있고, 그 해당사유로서 같은 항 제1호는 ‘소유 농지를 자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장·군수 또는 구청장이 인정한 경우’를, 같은 항 제8호는 ‘자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 제8조 제2항에 따른 농업경영계획서 내용을 이행하지 아니하였다고 시장·군수 또는 구청장이 인정한 경우’를 각 규정하고 있으며, 위 각 조항의 ‘정당한 사유’의 하나로 구 농지법 시행령 제9조 제1항 제3호 나목 및 같은 조 제2항 제1호는 ‘농지개량 또는 영농준비를 위하여 휴경
하는 경우’를 규정하여 농지개량을 위하여 휴경하는 경우에 농지처분의무를 면제하고 있다. 경자유전의 원칙을 규정한 헌법 제121조 제1항 및 그 실현을 위한 구 농지법 제6조, 제10조, 제11조의 취지에 비추어 농지처분의무의 예외규정에 해당하는지 여부는 엄격하게 판단되어야 하고, 농지처분의무가 면제되는 정당한 사유에 관하여는 이를 주장하는 자가 증명하여야 한다.

 

 나) 구체적 판단
 원고의 주장에 의하더라도, 원고는 이 사건 토지에 대한 농지개량을 마친 후 2021. 9.경 콜라비를 경작하였다는 것이므로, 이는 이 사건 처분 이후의 사정에 불과하고, 이 사건 처분 당시인 2021. 6. 1.에는 이 사건 토지를 원고의 농업경영에 이용하지 않고 있었다고 할 것이다(갑 제10호증, 을 제5호증의 각 영상에 의하면, 2022. 8. 22. 현재에도 이 사건 토지에 작물이 재배되지는 않고 있는 것으로 보인다). 나아가 앞서 인정한 사실에 앞서 든 증거들 및 갑 제1 내지 6호증, 제8, 9호증, 제12호증, 을 제1호증의 각 기재 또는 영상 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 처분 당시 원고가 농지개량을 위하여 휴경한 것이어서 원고에게 이 사건 토지를 농업경영에 이용하지 않을 정당한 사유가 존재하였다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다. 

① 구 농지법 제2조 제7호, 같은 법 시행령 제3조의2는 ‘농지개량’이란 농지의 생산성을 높이기 위하여 농지의 형질을 변경하는 행위로서 ‘농지의 이용가치를 높이기 위하여 농지의 구획을 정리하거나 개량시설을 설치하는 행위’ 또는 ‘농지의 토양개량이나 관개·배수·농업기계이용의 개선을 위하여 객토·성토·절토하거나 암석을 채굴하는 행위’라고 정하고 있다. 그런데 원고가 주장하는 농지개량 행위, 즉 묘지 이전 또는 진입로 확보를 위한 행위는 위 규정이 정한 바와 같이 이 사건 토지 자체의 생산성을 높이기 위하여 그 형질을 변경하는 행위에 해당한다고 볼 수 없다. 

② 더구나 이 사건 토지의 면적이 작고 맹지이며, 이 사건 토지 내에 묘지가 존재한다는 사정은 원고가 이 사건 토지 취득 당시부터 쉽게 알 수 있었던 사정으로서 원고는 그러한 사정을 알면서도 이 사건 토지에 관하여 취득 즉시 무를 경작하겠다는 내용의 농업경영계획서를 제출하여 농지취득자격증명을 발급받았는바, 위와 같은 사정으로 인하여 농지개량을 하지 않으면 휴경이 불가피하였다고 보기는 어렵다. 

③ 나아가 원고의 주장에 의하더라도, 원고는 2021. 1. 6. 이 사건 이웃 토지를 매수하여 진입로를 확보하였다는 것인데, 그 이후 2021. 4. 8. 청문 절차가 열릴 때까지 경작에 착수하지 않았고, 특별히 다른 농지개량 행위나 영농준비 행위를 하였다고 볼 자료가 없다. 

④ 원고는 위 청문 절차 이후 이 사건 처분 당시까지 이 사건 토지와 이 사건 이웃 토지를 공동으로 양질의 농지로 개량하여 농업경영에 이용할 준비를 하였다는 취지로 주장하나, 농지개량 작업 내역서, 도급계약서, 장비 사용 내역서 등 농지개량 사실을 인정할 만한 객관적인 자료가 없고, 원고가 제출한 농지개량 사진(갑 제5호증)은 2021. 7. 1. 촬영된 것으로 기재되어 있어 위 사진만으로는 이 사건 처분 이전에 농지개량 작업이 이루어졌다고 인정하기에 부족하며, 달리 이를 인정할 만한 자료가 없다.

 

3. 결론
 그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.