GB구역내 주민공동 이용시설등을 지정당시 거주자 등이 지자체장의 허가를 받아 설치-지정당시거주자의 의미

대법원 2005. 7. 8. 선고 2005두3165 판결
[액화석유가스충전사업허가신청반려처분취소][공2005.8.15.(232),1350]

【판시사항】

[1] 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법령에서 개발제한구역의 주민이 공동으로 이용하는 시설 등을 지정당시거주자 등에 한하여 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 설치할 수 있도록 한 취지와 같은 법 시행령 제18조 제2항 제3호에서 정한 '지정당시거주자'의 의미 및 요건 

[2] 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위한 요건 

 

제18조(용도변경) ① 법 제12조제1항제8호에서 "대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위"란 다음 각 호의 행위를 말한다. <개정 2009.8.5, 2011.9.16, 2011.12.8, 2012.5.14, 2013.3.23, 2014.11.24, 2014.12.9, 2015.9.8, 2016.3.29, 2017.3.29, 2018.2.27, 2021.1.5>  1. 주택을 다음 각 목의 시설로 용도변경하는 행위. 다만, 「수도법」 제3조제2호에 따른 상수원의 상류 하천(「하천법」에 따른 국가하천 및 지방하천을 말한다)의 양쪽 기슭(양안) 중 그 하천의 경계로부터 직선거리 1킬로미터 이내의 지역(「하수도법」 제2조제15호에 따른 하수처리구역은 제외한다)에서 1999년 6월 24일 이후에 신축된 주택을 근린생활시설로 용도변경하는 경우에는 「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」 제5조에 따라 설치할 수 없는 시설을 제외한 근린생활시설만 해당한다.  가. 「건축법 시행령」 별표 1 제3호에 따른 제1종 근린생활시설(안마원은 제외한다) 나. 「건축법 시행령」 별표 1 제4호에 따른 제2종 근린생활시설(단란주점, 안마시술소, 노래연습장은 제외한다) 다. 「건축법 시행령」 별표 1 제6호에 따른 종교시설 라. 「건축법 시행령」 별표 1 제11호에 따른 노유자시설 마. 「박물관 및 미술관 진흥법」 제2조에 따른 박물관 및 미술관 2. 별표 1 제5호라목에 따른 근린생활시설(주택에서 용도변경되었거나 1999년 6월 24일 이후에 신축된 경우만 해당한다)을 다음 각 목의 시설로 용도변경하는 행위  가. 주택 나. 「건축법 시행령」 별표 1 제3호에 따른 제1종 근린생활시설(안마원은 제외한다) 다. 「건축법 시행령」 별표 1 제4호에 따른 제2종 근린생활시설(단란주점, 안마시술소, 노래연습장은 제외한다) 라. 「건축법 시행령」 별표 1 제6호에 따른 종교시설 마. 「건축법 시행령」 별표 1 제11호에 따른 노유자시설 바. 「박물관 및 미술관 진흥법」 제2조에 따른 박물관 및 미술관 3. 주택을 다른 용도로 변경한 건축물을 다시 주택으로 용도변경하는 행위 4. 개발제한구역에서 공장 등 신축이 금지된 건축물을 다음 각 목의 시설로 용도변경(용도변경된 건축물을 다시 다음 각 목의 시설로 용도변경하는 경우를 포함한다)하는 행위. 다만, 라목 및 사목의 시설로의 용도변경은 공장을 용도변경하는 경우로 한정한다.  가. 「건축법 시행령」 별표 1 제3호에 따른 제1종 근린생활시설(안마원은 제외한다) 나. 「건축법 시행령」 별표 1 제4호에 따른 제2종 근린생활시설(단란주점, 안마시술소, 노래연습장은 제외한다) 다. 「건축법 시행령」 별표 1 제6호에 따른 종교시설 라. 「건축법 시행령」 별표 1 제10호나목 및 마목에 따른 교육원 및 연구소 마. 「건축법 시행령」 별표 1 제11호에 따른 노유자시설 바. 「박물관 및 미술관 진흥법」 제2조에 따른 박물관 및 미술관 사. 「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」 제2조제5호의2에 따른 물류창고(「고압가스 안전관리법」에 따른 고압가스, 「위험물안전관리법」 제2조제1호에 따른 위험물 및 「화학물질관리법」 제2조제2호에 따른 유독물질이 아닌 물품을 저장하는 창고를 말한다)  5. 삭제 <2015.9.8> 6. 폐교된 학교시설을 기존 시설의 연면적의 범위에서 자연학습시설, 청소년수련시설(청소년수련관ㆍ청소년수련원 및 청소년야영장만 해당한다), 연구소, 교육원, 연수원, 도서관, 박물관, 미술관 또는 종교시설로 용도변경하는 행위  7. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제8조에 따라 가축의 사육이 제한된 지역에 있는 기존 축사를 기존 시설의 연면적의 범위에서 그 지역에서 생산되는 농수산물보관용 창고로 용도변경하는 행위  8. 기존 공항ㆍ비행장의 여유시설을 활용하기 위하여 「공항시설법」 제7조제1항에 따른 개발사업 실시계획에 따라 기존 건축물을 연면적의 범위에서 용도변경하는 행위  9. 삭제 <2009.8.5> 10. 별표 1에 따른 건축 또는 설치의 범위에서 시설 상호 간에 용도변경을 하는 행위. 이 경우 기존 건축물의 규모ㆍ위치 등이 새로운 용도에 적합하여 기존 시설의 확장이 필요하지 아니하여야 하며, 주택이나 근린생활시설로 용도변경하는 것은 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 대인 토지에 개발제한구역 지정 이후에 건축물이 건축되거나 공작물이 설치된 경우만 해당한다.  11. 기존 공공업무시설[「혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법」에 따라 이전하는 중앙행정기관(소속기관을 포함한다)의 청사를 말한다. 이하 이 호에서 같다]을 일반업무시설[「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관(「민법」 제32조 또는 다른 법률에 따라 설립한 비영리법인으로서 「수도권정비계획법」 제21조에 따른 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 기존 공공업무시설 대지의 이용이 허용된 법인을 포함한다)의 업무용 시설을 말한다]로 용도변경하는 행위  ② 제1항제1호, 제2호 및 제4호에 따라 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점으로 용도변경을 할 수 있는 사람은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람이어야 하며, 용도변경하려는 건축물의 연면적은 300제곱미터 이하여야 한다. <개정 2016.3.29, 2020.2.18>  1. 허가신청일 현재 해당 개발제한구역에서 5년 이상 계속 거주하고 있는 사람(이하 "5년이상거주자"라 한다) 2. 허가신청일 현재 해당 개발제한구역에서 해당 시설을 5년 이상 계속 직접 소유하면서 경영하고 있는 사람 3. 개발제한구역 지정 당시부터 해당 개발제한구역에 거주하고 있는 사람(개발제한구역 지정 당시 해당 개발제한구역에 거주하고 있던 사람으로서 개발제한구역에 주택이나 토지를 소유하고, 생업을 위하여 3년 이하의 기간 동안 개발제한구역 밖에 거주하였던 사람을 포함하되, 세대주 또는 직계비속 등의 취학을 위하여 개발제한구역 밖에 거주한 기간은 개발제한구역에 거주한 기간으로 본다. 이하 "지정당시거주자"라 한다)  ③ 제2항에 따라 용도변경을 하는 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점에는 인접한 토지를 이용하여 300제곱미터 이내의 주차장을 설치할 수 있으며, 주차장을 다른 용도로 변경하는 경우에는 주차장 부지를 원래의 지목으로 되돌려야 한다. <개정 2013.10.30>

 
【판결요지】

[1] 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제11조 제1항 제1호, 같은 법 시행령 제13조 제1항 별표 1 제5호 (파)목 (가), 제18조 제2항 제1호, 제3호, 제34조, 별표 1, 2 등의 규정 체계에 비추어 보면, 같은 법 시행령의'지정당시거주자'의 의미는 같은 법시행령 제18조 제2항 제3호에서 정의된 것으로 보아야 할 것이고, 개발제한구역에서는 원칙적으로 그 지정목적에 위배되는 건축물의 건축 등의 행위를 허용하지 않으면서도 개발제한구역의 주민이 공동으로 이용하는 시설 등의 경우 지정당시거주자 등에 한하여 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 이를 설치할 수 있도록 규정한 제도적 취지는, 개발제한구역 내의 개발행위가 제한되는 결과 그 곳의 주민들이 생활편의시설이 부족함으로 인하여 겪는 불편을 해소하고, 지나치게 많은 허가신청자가 난립함으로 인한 행정상의 비능률을 방지함과 동시에 개발제한구역 내에 장기간 거주하여 온 자들의 불편을 어느 정도 보상하고자 함에 있다고 할 것이며, 한편 같은 법 시행령 제18조 제2항 제3호는 '지정당시거주자'의 개념을 '개발제한구역 지정 당시부터 당해 개발제한구역 안에 거주하고 있는 자'라고 규정하면서, 다만 괄호 안에서 위 지정당시거주자의 요건을 완화하여 개발제한구역 지정 당시에는 개발제한구역 내에서 거주하고 있었으나 이후에 '생업 기타의 사유로 3년 이내의 기간 동안 개발제한구역 밖에 거주하였던 자'를 포함하고 있는바, 위와 같은 제도의 취지나 조항의 문언 내용에 비추어 볼 때 '지정당시거주자'는 개발제한구역 지정 당시뿐만 아니라, 허가 신청일 당시까지도 개발제한구역 안에 계속하여 거주하고 있을 것을 요건으로 하고 있다고 해석된다. 

[2] 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다. 

【참조조문】

[1] 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제11조 제1항 제1호, 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법시행령 제18조 제2항 제3호[2] 행정절차법 제4조 제2항

【참조판례】

[2] 대법원 1998. 5. 8. 선고 98두4061 판결(공1998상, 1644)
대법원 1999. 3. 9. 선고 98두19070 판결(공1999상, 684)
대법원 1999. 5. 25. 선고 99두1052 판결(공1999하, 1301)
대법원 2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결(공2001하, 2371)
대법원 2001. 11. 9. 선고 2001두7251 판결(공2002상, 57)
대법원 2003. 7. 11. 선고 2001두10851 판결

【전 문】

【원고,상고인】 김동찬 (소송대리인 변호사 서정만)

【피고,피상고인】 대전광역시 유성구청장

【원심판결】 대전고법 2005. 2. 4. 선고 2004누1795 판결

【주문】

상고를 기각한다. 상고비용은 원고의 부담으로 한다.

【이유】

1. 상고이유 제1점에 관하여

가. 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법(이하 '특별조치법'이라 한다) 제11조 제1항 제1호에 의하면, 개발제한구역에서는 그 지정목적에 위배되는 건축물의 건축 등의 행위를 할 수 없음이 원칙이지만, 개발제한구역의 주민이 공동으로 이용하는 시설 등을 설치하고자 하는 자는 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 이를 행할 수 있다고 되어 있고, 특별조치법시행령 제13조 제1항 별표 1 제5호 (파)목 (가)는 위와 같이 허가를 받을 수 있는 주민공동이용시설의 일종으로 자동차용 액화석유가스충전소를 거시하면서도, 시장·군수 또는 구청장이 수립하는 배치계획에 따라 시장·군수·구청장 또는 '지정당시거주자'가 국도·지방도 등 간선도로변에 설치하는 경우에만 허가를 할 수 있도록 규정하고 있는데, 위 시행령은 제18조 제2항 제1호에서 '5년 이상 거주자'의 개념을 '허가신청일 현재 당해 개발제한구역 안에서 5년 이상 계속하여 거주하고 있는 자'로 정의함과 동시에 제3호에서 '지정당시거주자'의 개념을 '개발제한구역 지정 당시부터 당해 개발제한구역 안에 거주하고 있는 자'로 나누어 정의한 후, 위 시행령 제34조와 시행령 말미에 부속된 별표 1, 2에서 반복적으로 위 '5년 이상 거주자' 및 '지정당시거주자'라는 용어를 사용하면서 둘 사이에 차등을 두어 규율하고 있으므로, 이러한 규정 체계에 비추어 보면, 위 조항에 있는 '지정당시거주자'의 의미는 위 시행령 제18조 제2항 제3호에서 정의된 것으로 보아야 할 것이다 . 

관계 법령이 앞서 본 바와 같이, 개발제한구역에서는 원칙적으로 그 지정목적에 위배되는 건축물의 건축 등의 행위를 허용하지 않으면서도 개발제한구역의 주민이 공동으로 이용하는 시설 등의 경우 지정당시거주자 등에 한하여 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 이를 설치할 수 있도록 규정한 제도적 취지는, 개발제한구역 내의 개발행위가 제한되는 결과 그 곳의 주민들이 생활편의시설이 부족함으로 인하여 겪는 불편을 해소하고, 지나치게 많은 허가신청자가 난립함으로 인한 행정상의 비능률을 방지함과 동시에 개발제한구역 내에 장기간 거주하여 온 자들의 불편을 어느 정도 보상하고자 함에 있다고 할 것이며, 한편 위 시행령 제18조 제2항 제3호는 '지정당시거주자'의 개념을 '개발제한구역 지정 당시부터 당해 개발제한구역 안에 거주하고 있는 자'라고 규정하면서, 다만 괄호 안에서 위 지정당시거주자의 요건을 완화하여 개발제한구역 지정 당시에는 개발제한구역 내에서 거주하고 있었으나 이후에 '생업 기타의 사유로 3년 이내의 기간 동안 개발제한구역 밖에 거주하였던 자'를 포함하고 있는바, 위와 같은 제도의 취지나 조항의 문언 내용에 비추어 볼 때 '지정당시거주자'는 개발제한구역 지정 당시뿐만 아니라, 허가 신청일 당시까지도 개발제한구역 안에 계속하여 거주하고 있을 것을 요건으로 하고 있다고 해석되고 , 위 조항과 거의 동일하게 규정된 피고의 선정기준에서 말하는 '지정당시거주자'의 요건 역시 마찬가지라고 할 것이다. 

나. 같은 취지에서 원심이, 원고의 거주지가 개발제한구역으로 지정되어 오랫동안 재산권의 행사를 제한 받다가 피고의 개발제한구역 내 주유소 및 액화석유가스충전소배치계획이 고시되기 직전에 개발제한구역에서 해제되었다고 하더라도 원고가 이 사건 신청 당시 개발제한구역 밖에 거주하게 된 이상 원고를 위 시행령 및 배치계획 소정의 '지정당시거주자'에 해당되지 않는다고 판단한 것은 옳고, 거기에 상고이유에서 주장하는 '지정당시거주자'에 관한 법리오해의 위법은 없다. 

2. 상고이유 제2점에 대하여

가. 개발제한구역의 주민이 공동으로 이용하는 시설 등의 경우 지정당시거주자 등에 한하여 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 이를 설치할 수 있도록 한 것은, 개발제한구역 내의 개발행위가 제한되는 결과 그 곳의 주민들이 생활편의시설이 부족함으로 인하여 겪는 불편을 해소하고, 지나치게 많은 허가신청자가 난립함으로 인한 행정상의 비능률을 방지함과 동시에 개발제한구역 내에 장기간 거주하여 온 자들의 불편을 어느 정도 보상하고자 함에 그 제도적 취지가 있고, 또한 '지정당시거주자'는 개발제한구역 지정 당시뿐만 아니라, 허가 신청일 당시까지도 개발제한구역 안에 계속하여 거주하고 있을 것을 요건으로 하고 있음은 앞서 본 바와 같다. 

위와 같은 해석론의 결과, 개발제한구역 지정 당시의 개발제한구역 내 거주자들 중에서 ① 과거 3년간 개발제한구역 밖에 거주하였다가 허가신청 당시 개발제한구역 내에 거주하는 자는 지정당시거주자에 해당하여 허가신청의 자격이 인정되고, ② 허가신청 당시 개발제한구역 밖에 거주하게 된 지 3년이 안 되는 자는 지정당시거주자에 해당되지 아니하여 허가신청의 자격이 인정되지 않는다고 할 것인데, ①의 경우에는 허가신청 당시 개발제한구역 내에 거주지가 있어 그 거주지에서의 개발행위에 제한을 받고 있음에 반하여, ②의 경우에는 개발제한구역 밖에 거주지가 있어 그 거주지에서의 개발행위에 아무런 제한이 없게 되어, 양자 사이에는 그 생활편의나 토지이용의 가능성 측면에서 명백히 차이가 있는 점을 고려할 때, 양자 사이에 허가신청의 자격에 차등을 두는 것이 합리적인 이유가 없어 평등 내지 형평의 원칙에 반한다고 보기는 어렵다고 할 것이다. 

같은 취지에서 원심이, 이 사건 처분이 평등의 원칙에 반하여 위법하다는 원고의 주장을 배척한 조치는 옳고, 거기에 상고이유에서 주장하는 평등 내지 형평의 원칙에 관한 법리오해의 위법은 없다. 

3. 상고이유 제3점에 대하여

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 할 것이다( 대법원 2002. 11. 8. 선고 2001두1512 판결, 2003. 7. 11. 선고 2001두10851 판결 등 참조). 

같은 취지에서 원심이, 피고가 원고의 개발제한구역 내 충전소건축허가에 대한 문의에 관하여 빠른 시일 내에 관련 사항을 고시하겠다는 언급 또는 원고의 주민등록지인 대전 유성구 (이하 주소 생략)지로 공과금납부서를 송달하였다고 하여 위 (숫자 생략)번지를 원고의 거주지로 인정하겠다는 취지의 공적 견해표명이라고 보기는 어렵다고 판단하여, 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 반하여 위법하다는 원고의 주장을 배척한 조치는 옳고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 신뢰보호의 원칙에 관한 법리오해의 위법은 없다. 

4. 결 론

그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 

대법관   이규홍(재판장) 이용우 박재윤 양승태(주심)