대법원 2014. 5. 16. 선고 2012두11720 판결
[개발제한구역훼손부담금부과처분취소][공2014상,1209]
【판시사항】
개발제한구역 훼손 부담금의 부과대상이 되는 토지의 형질변경 면적을 산정하는 기준
【판결요지】
구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2009. 2. 6. 법률 제9436호로 개정되기 전의 것) 제24조 제1항, 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령(2008. 11. 28. 대통령령 제21139호로 전부 개정되기 전의 것) 제36조, 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙(2008. 12. 3. 국토해양부령 제74호로 전부 개정되기 전의 것) 제13조의 각 규정을 종합하여 보면, 개발제한구역 훼손 부담금의 부과대상이 되는 토지의 형질변경 면적은 실제 형질변경을 한 면적이 아닌 개발제한구역법령의 규정에 의하여 토지의 형질변경 허가나 토지의 형질변경이 따르는 허가가 이루어진 면적을 기준으로 하여야 한다.
| 법 제24조(부담금의 산정 기준) ① 제21조제1항제1호에 따른 부담금은 해제대상지역의 제곱미터당 개별공시지가 평균치의 100분의 20에 해당 지역의 면적을 곱하여 산정한다. 이 경우 바다ㆍ하천ㆍ도랑ㆍ제방 및 도로 등 개발사업의 목적에 이용되지 아니하고 존치되는 경우로서 대통령령으로 정하는 것의 면적을 제외한다. <개정 2013.8.6, 2015.12.29, 2022.6.10> ② 제21조제1항제2호에 따른 부담금은 다음의 계산식에 따른 금액으로 한다. <개정 2013.5.28> 부담금 = (개발제한구역이 있는 특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시ㆍ군 또는 자치구의 개발제한구역 외의 지역에 위치하는 같은 지목에 대한 개별공시지가의 평균치 - 허가 대상 토지의 개별공시지가) × 허가 받은 토지형질변경 면적과 건축물 바닥면적의 2배 면적 × 100분의 150의 범위에서 별표에서 규정하는 시설별 부과율 ③ 제1항 및 제2항에 따른 개별공시지가는 제4조제5항에 따른 해제대상지역 개발계획의 결정과 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가 당시 그 직전에 공시된 개별공시지가를 기준으로 한다. ④ 그 밖에 부담금 산정에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. [전문개정 2009.2.6] 시행령 제36조(부담금의 산정기준) ① 법 제24조제1항 및 제2항에 따른 개발제한구역 보전부담금(이하 "부담금"이라 한다) 산정에 관한 세부기준은 다음 각 호와 같다. <개정 2009.8.5, 2012.5.14, 2013.3.23, 2014.1.28, 2016.6.30, 2016.8.31, 2020.10.8, 2021.1.5> 1. 법 제24조제2항에 따른 허가 받은 토지형질변경 면적과 건축물 바닥면적에 다음 각 목의 토지와 건축물의 면적(건축물의 경우에는 바닥면적을 말한다)은 포함하지 않을 것 가. 터널 굴착 시 터널출입구를 제외한 터널 내부의 부지 나. 이미 토지의 형질변경 허가를 받은 부지에서 다시 형질변경하는 토지(이미 부담금이 부과되어 납부된 토지 또는 2000년 7월 1일 전에 허가를 받아 형질변경한 토지에서 허가된 사업 외의 사업을 위하여 허가를 받아 형질변경하는 경우를 포함한다) 다. 이미 건축허가를 받은 건축물을 철거하고 다시 건축허가를 받아 건축하는 경우 종전 건축물의 바닥면적(이미 부담금이 부과되어 납부된 건축물에 한정한다) 라. 별표 1 제3호하목에 따른 공사용 임시 가설건축물과 임시시설의 부지로서 그 공사의 사업부지에 있는 토지 2. 부담금 산정 시 개별공시지가가 없는 경우에는 「부동산 가격공시에 관한 법률」 제3조제8항에 따른 토지가격비준표를 사용하여 지가를 산정할 것 3. 부담금 산정 시 해당 시ㆍ군ㆍ구에 개발제한구역 외에는 같은 지목이 존재하지 아니하여 비교 기준이 되는 개별공시지가의 평균치를 산정할 수 없는 경우에는 해당 시ㆍ도의 개발제한구역 외의 같은 지목에 대한 개별공시지가의 평균치로 시ㆍ군ㆍ구의 같은 지목에 대한 개별공시지가의 평균치를 갈음할 것 4. 개발제한구역을 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 「부동산 가격공시에 관한 법률」 제10조에 따라 매년 개별공시지가를 결정ㆍ공시하였으면 공시한 날부터 60일 이내에 개발제한구역을 제외한 관할 구역의 개별공시지가의 지목별 평균치를 고시할 것 5. 제1호부터 제4호까지에서 규정한 사항 외에 부담금의 산정에 관하여는 국토교통부령으로 정하는 기준에 따를 것 ② 법 제24조제1항 후단에서 "개발사업의 목적에 이용되지 아니하고 존치되는 경우로서 대통령령으로 정하는 것"이란 다음 각 호의 것을 말한다. <신설 2014.1.28, 2022.12.6> 1. 바다ㆍ하천(「하천법」에 따른 국가하천 및 지방하천으로 한정한다)ㆍ도랑ㆍ제방 2. 도로(「도로법」에 따른 고속국도, 일반국도, 특별시도ㆍ광역시도 및 지방도에 한정한다) 3. 철도 시행규칙 제13조(개발제한구역 건축물관리대장) ① 영 제24조에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 유지ㆍ관리하여야 하는 개발제한구역 건축물관리대장(이하 "관리대장"이라 한다)은 별지 제2호서식과 같다. ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관리대장을 작성하거나 그 기록사항을 변경 또는 정정하려는 경우에는 그 사실관계를 확인한 후 작성ㆍ변경 또는 정정하여야 한다. 이 경우 그 사실관계를 확인할 수 있는 근거 자료는 관리대장과 함께 보관하여야 한다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관리대장의 관리책임자를 지정하여 관리대장을 관리하도록 하여야 한다. ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 건축물의 소유자ㆍ사용자 또는 이해관계인이 관리대장의 열람이나 그 사본의 발급을 신청하면 관계 공무원이 참여한 상태에서 해당 건축물의 관리대장을 열람하게 하거나 그 사본을 발급할 수 있다. |
【참조조문】
구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2009. 2. 6. 법률 제9436호로 개정되기 전의 것) 제24조 제1항, 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령(2008. 11. 28. 대통령령 제21139호로 전부 개정되기 전의 것) 제36조, 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙(2008. 12. 3. 국토해양부령 제74호로 전부 개정되기 전의 것) 제13조(현행 제18조 참조)
【전 문】
【원고, 상고인】 주식회사 복정흥업 (소송대리인 변호사 차현철)
【피고, 피상고인】 고양시장
【원심판결】 서울고법 2012. 5. 2. 선고 2011누38065 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 개발제한구역 훼손 부담금의 부과대상에 관한 법리오해 주장에 대하여
구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2009. 2. 6. 법률 제9436호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조 제1항 단서 제1호 (아)목은 “학교·폐기물처리시설 및 전기공급시설 등 공익시설에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 행위를 하려는 자는 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.”고 규정하고, 제21조 제1항은 “국토해양부장관은 개발제한구역의 훼손을 억제하고 개발제한구역을 관리하기 위한 재원을 확보하기 위하여 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가(토지의 형질변경 허가나 토지의 형질변경이 따르는 허가만 해당하며, 다른 법령에 따라 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가가 의제되는 협의를 거친 경우를 포함한다. 이하 제22조에서 같다)를 받은 자에게 개발제한구역 훼손 부담금(이하 ‘부담금’이라 한다)을 부과·징수한다.”고 규정하고, 제22조는 “시장·군수·구청장은 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따라 허가를 하면 지체없이 그 내용을 국토해양부장관에게 알려야 한다.”고 규정하고, 제25조는 “국토해양부장관은 제22조에 따라 허가 내용을 통보받으면 지체없이 부담금을 부과하여야 한다(제1항). 부담금의 납부기한은 부담금을 부과한 날부터 1개월로 한다(제2항).”고 규정하고 있다.
원심판결 이유는 이렇다. 즉, 부담금 부과에 관한 개발제한구역법 제21조 제1항, 제22조, 제25조를 종합하여 보면, 부담금은 토지의 형질변경 허가가 있으면 부과할 수 있고 실제로 토지의 형질변경 행위를 하였는지 여부는 부담금의 부과와 관계가 없다. 원고는 공사용 임시시설인 골재선별파쇄기와 세륜대 설치, 진출입도로의 개설을 위하여 피고로부터 공작물 설치와 이 사건 허가부지의 형질변경에 대한 허가를 받아 이 사건 허가부지에 골재선별파쇄기 등을 설치하고 절토, 정지, 포장 등으로 그곳까지 진출입도로를 개설할 수 있게 되었다. 그러므로 원고는 개발제한구역법 제12조 제1항 단서에 따른 허가 중 토지의 형질변경 허가나 토지의 형질변경이 따르는 허가를 받은 자로서 부담금의 부과대상에 해당한다.
앞서 본 법리와 기록에 의하여 살펴보면 원심판시 중 원고가 이 사건 허가부지에 대한 형질변경 허가를 받았다고 판단한 부분은 부적절하나, 원고가 개발제한구역법 제12조 제1항 단서에 따른 허가 중 토지의 형질변경이 따르는 허가를 받은 자에 해당한다는 원심의 판단은 결과적으로 정당하다. 거기에 개발제한구역법 제21조 제1항에서 정하는 부담금의 부과대상에 관한 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 미친 위법이 없다.
2. 부담금의 산정기준에 관한 법리오해 주장에 대하여
개발제한구역법 제24조 제1항, 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령(2008. 11. 28. 대통령령 제21139호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘개발제한구역법 시행령’이라 한다) 제36조, 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙(2008. 12. 3. 국토해양부령 제74호로 전부 개정되기 전의 것) 제13조의 각 규정을 종합하여 보면, 부담금의 부과대상이 되는 토지의 형질변경 면적은 실제 형질변경을 한 면적이 아닌 개발제한구역법령의 규정에 의하여 토지의 형질변경 허가나 토지의 형질변경이 따르는 허가가 이루어진 면적을 기준으로 하여야 한다.
원심은 이렇게 판단한다. 즉, 개발제한구역법 제24조 제1항, 제25조 제7항, 개발제한구역법 시행령 제36조를 종합하여 보면, 개발제한구역법 제12조 제1항 단서에 의한 허가 중 토지의 형질변경 허가나 토지의 형질변경이 따르는 허가가 이루어지면 실제로 허가대상토지상에 건축물의 건축이나 공작물의 설치가 되었는지, 허가대상토지가 현실적으로 형질이 변경되었는지 여부와 관계없이 토지의 형질변경이 수반되는 허가대상토지의 면적 전체를 기준으로 부담금을 산정하여야 하고, 다만 개발제한구역법 제30조에 따라 허가가 취소되거나 사업계획의 변경, 그 밖에 이에 준하는 사유로 행위허가의 대상면적이 감소하면 이미 납부한 부담금을 환급받게 된다. 그러므로 ‘위와 같은 환급 조항에 비추어 골재선별파쇄기가 설치된 면적만을 기준으로 부담금을 산정하여야 한다’는 원고의 주장은 옳지 않다.
앞서 본 법리와 기록에 의하여 살펴보면 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 부담금의 산정기준에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
3. 결론
그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 고영한(재판장) 양창수 김창석 조희대(주심)