이유
「환경정책기본법」 제3조제7호에 따르면 사전환경성검토는 환경에 영향을 미치는 행정계획의 수립 또는 개발사업의 허가 등을 함에 있어서 해당 행정계획 또는 개발사업에 대한 대안의 설정·분석 등 평가를 통하여 미리 환경측면의 적정성 및 입지의 타당성 등을 검토하는 것이고, 같은 법 시행령 별표 2 제2호에서 사전환경성검토대상이 되는 보전이 필요한 지역 내의 개발사업에 대하여 규정하고 있는데, 같은 호 가목에서는 사업계획 면적이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제6조제2호에 따른 보전관리지역의 경우 5,000제곱미터 이상, 생산관리지역은 7,500제곱미터 이상, 계획관리지역은 10,000제곱미터 이상인 것으로 규정하는 등 관리지역(가목), 개발제한구역(나목), 생태·경관보전지역(다목) 등 보전이 필요한 지역의 종류별로 사전환경성검토의 대상이 되는 사업계획 면적(개발면적)을 달리하여 규정하고 있습니다.
위의 규정을 살펴보면, 개발사업의 종류를 기준으로 사전환경성검토대상 여부를 판단하고 있는 것이 아니라 환경적 측면에서 각 지역별로 개발에 대한 제약의 정도에 따라 그 지역에서 이루어지는 개발면적이 일정규모 이상이면 사전환경성검토대상이 된다고 규율하고 있는 것으로 보는 것이 합리적이고, 개발행위 등을 하기 위하여 행정관청의 허가·인가·승인·면허·결정·지정 등(이하 “허가등”이라 함)을 요하는 것이라면 「환경정책기본법 시행령」 별표 2 제2호에서 규정하고 있는 규모 이상으로 개발되는 경우 사전환경성검토대상인 보전이 필요한 지역에서의 개발사업에 해당한다고 보는 것이 타당하다 할 것입니다.
먼저 이 사안 관련 농지의 일시사용허가가 사전환경성검토대상인 개발사업의 허가 등에 해당하는지 살펴보면, 「농지법」 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가가 비록 농지전용허가보다는 제한적인 범위 내에서 농지를 사용하도록 허용하는 것이라 하더라도 허가를 받아야만 일시사용이 허용되는 것이고, 「환경정책기본법 시행령」 별표 2 제2호에서 사전환경성검토대상인 개발사업에 관하여 면적기준만 제시하고 그 개발사업 기간에 대하여는 규정한 바가 없으므로 타용도 일시사용허가가 그 면적기준에 해당하면 사전환경성검토대상인 개발사업의 허가등에 해당한다고 할 것입니다. 또한, 국토계획법 제56조 및 같은 법 시행령 제51조에서도 계획관리지역에서 1개월 이상 물건을 쌓아놓는 행위 등의 개발행위를 열거하면서 이러한 개발행위를 위해서는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수로부터 개발행위허가를 받아야 한다고 규정하고 있으므로, 농지의 타용도 일시사용허가 및 개발행위허가가 「환경정책기본법 시행령」 별표 2 제2호에서 규정하고 있는 면적기준에 해당한다면 사전환경성검토대상인 개발사업의 허가등에 해당한다고 할 것입니다.
다음으로 이 사안 관련 산지전용신고가 사전환경성검토대상인 개발사업의 허가등에 포함되는지를 살펴보면, 「환경정책기본법」 제3조제7호 및 같은 법 시행령 별표 2 제2호에서 명시적으로 개발사업의 허가등을 함에 있어서 사전환경성검토를 하도록 규정하고 있으므로 문언상 “신고”는 사전환경성검토대상에 해당하지 않는다고 볼 것이고, 같은 법 제27조제1항에서는 관계 행정기관의 장은 협의기관으로부터 협의의견을 통보받기 전에 개발사업에 대한 허가등을 하여서는 아니된다고 규정하고 있는 점을 볼 때, 신고를 받은 행정청으로서는 특별한 사유가 없는 한 수리 의무가 있는 신고의 대상인 개발은 허가등을 요하는 개발과 구별하여 사전환경성검토대상으로 규정하고 있지 않은 것이라고 볼 수 있습니다.
그리고, 「환경정책기본법 시행령」 별표 2 제2호라목에서는 「산지관리법」의 적용지역에서 사전환경성검토의 대상이 되는 개발사업 규모에 대하여 별도로 규정하고 있는데, 같은 별표 비고 제4호에서는 같은 표의 라목은 「산지관리법」 제14조·제25조 또는 제32조에 따른 산지전용허가·채석허가 또는 토사채취허가(이하 "산지전용허가등"이라 함)만을 받아 시행하는 사업에 한하여 적용하고 개발사업지역 안에서 산지전용허가등과 함께 「건축법」 등 다른 법률에 따른 허가를 받아 시행하는 사업의 경우에는 라목을 적용하지 아니하고 가목 내지 다목 및 마목 내지 사목을 적용한다고 규정하고 있는 점을 볼 때, 다른 법률에 따른 허가등을 받지 않고 「산지관리법」 제15조에 따른 산지전용신고만으로 시행이 가능한 개발사업에 대해서는 산지전용허가등만을 받아 시행하는 사업과는 달리 사전환경성검토의 대상이 아니라고 할 것이나, 이 사안과 같이 산지전용신고라 하더라도 국토계획법에 따른 개발행위허가를 받아 시행하는 경우로서 개발행위허가 면적이 「환경정책 기본법 시행령」 별표 2 제2호에서 규정하고 있는 면적 이상인 경우에는 사전환경성검토대상인 개발사업의 허가등에 해당하므로 개발행위허가를 받기 전에 사전환경성검토협의를 해야 할 것입니다.
따라서, 국토계획법에 따른 계획관리지역에서 사업계획 면적이 10,000제곱미터 이상으로서 「농지법」 제36조에 의한 “농지의 타용도 일시사용허가”가 필요한 사업 및 「산지관리법」 제15조에 의한 “산지전용신고”가 필요한 사업이 각각 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가를 수반하는 경우 「환경정책기본법」에 따른 사전환경성검토대상에 해당합니다.