대법원 2012. 5. 24. 선고 2010두16714 판결
[농지보전부담금부과처분취소][공2012하,1134]
【판시사항】
농업협동조합이나 농업협동조합중앙회의 업무 및 재산에 대하여 부과금 면제를 규정한 구 농업협동조합법 제8조가 농지보전부담금 부과에 관한 구 농지법 제38조 제1항의 특별법인지 여부(적극)
【판결요지】
법률이 상호 모순, 저촉되는 경우에는 신법이 구법에, 그리고 특별법이 일반법에 우선하나, 법률이 상호 모순되는지는 각 법률의 입법 목적, 규정 사항 및 적용범위 등을 종합적으로 검토하여 판단해야 한다. 구 농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘농협법’이라 한다)의 입법 취지, 농협법 제8조의 규정 내용, 구 농지법 시행령(2009. 6. 26. 대통령령 제21565호로 개정되기 전의 것) 제52조 [별표 2] 각호에서 농지보전부담금의 감면대상으로 규정한 시설물의 내용 및 규정 형식, 그리고 구 농지법(2009. 6. 9. 법률 제9758호로 개정되기 전의 것) 및 그 시행령에서 조합이나 중앙회의 업무 및 재산과 관련하여 농지보전부담금을 부과하거나 범위를 제한하는 등의 특별한 규정을 두거나 농협법 제8조의 적용을 배제하는 규정을 두고 있지 아니하여 농협법 제8조와 농지법 및 그 시행령 규정이 문언상 서로 충돌되지 않는 사정 등을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 농업협동조합이나 농업협동조합중앙회 소유의 시설물이 구 농지법 시행령 제52조 [별표 2] 각호에서 정한 감면대상 시설물로 열거되어 있지 않다는 이유만으로 당연히 농지보전부담금의 부과대상에 포함된다고 해석해서는 안 되고, 부과금 면제에 관한 특별법인 농협법 제8조는 농지법령에 대한 관계에서도 특별법으로 보아 농업협동조합이나 농업협동조합중앙회의 업무 및 재산에 대하여는 부과금의 일종인 농지보전부담금을 부과할 수 없다고 해석해야 한다.
【참조조문】
구 농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정되기 전의 것) 제8조, 구 농지법(2009. 6. 9. 법률 제9758호로 개정되기 전의 것) 제38조 제1항, 구 농지법 시행령(2009. 6. 26. 대통령령 제21565호로 개정되기 전의 것) 제52조 [별표 2]
【참조판례】
대법원 1989. 9. 12. 선고 88누6856 판결(공1989, 1479)
【전 문】
【원고, 피상고인】 일산농업협동조합 (소송대리인 법무법인 서정 담당변호사 이흥복 외 3인)
【피고, 상고인】 고양시장
【피고보조참가인】 한국농어촌공사 (소송대리인 법무법인 해마루 담당변호사 지기룡 외 1인)
【원심판결】 서울고법 2010. 7. 14. 선고 2010누5389 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용 중 원고와 피고 사이에 생긴 부분은 피고가, 보조참가로 인한 부분은 피고 보조참가인이 각 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 제2점에 대하여
가. 법률이 상호 모순, 저촉되는 경우에는 신법이 구법에, 그리고 특별법이 일반법에 우선하나, 법률이 상호 모순되는지 여부는 각 법률의 입법목적, 규정사항 및 그 적용범위 등을 종합적으로 검토하여 판단하여야 한다( 대법원 1989. 9. 12. 선고 88누6856 판결 등 참조).
나. 구 농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘농협법’이라 한다)은 제1조에서 정하고 있는 바와 같이 농업인의 자주적인 협동조직을 바탕으로 농업인의 경제적·사회적·문화적 지위의 향상과 농업의 경쟁력 강화를 통하여 농업인의 삶의 질을 높이고, 국민경제의 균형있는 발전에 이바지함을 목적으로 제정된 법으로서, 제2조에서 조합은 지역조합(위 법에 의하여 설립된 지역농업협동조합과 지역축산업협동조합을 말한다) 및 품목조합을 말하며, 중앙회는 위 법에 의하여 설립된 농업협동조합중앙회를 말한다고 규정하고, 제8조에서는 조합 등과 중앙회의 업무 및 재산에 대하여는 국가 및 지방자치단체의 조세 외의 부과금을 면제하도록 규정하고 있다.
한편 구 농지법(2009. 6. 9. 법률 제9758호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘농지법’이라 한다) 제38조 제1항은 농지전용허가를 받는 자 등을 농지보전부담금 부과대상자로 규정하고 있고, 제5항에서는 농지보전부담금 감면 대상에 대하여 규정하면서 제3호에서 “ 제35조 제1항 각호에 따른 시설이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우”를 규정하고 있으며, 위 위임규정에 따라 같은 법 시행령(2009. 6. 26. 대통령령 제21565호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘농지법 시행령’이라 한다) 제52조는 “ 법 제38조 제5항에 따른 농지보전부담금의 감면대상 및 감면비율은 [별표 2]와 같다.”고 규정하면서 [별표 2] 제20호에서 “ 법 제35조 제1항에 따라 농지전용신고를 한 시설”을, 제22호에서 “ 법 제32조 제1항 제2호에 정한 농업인의 공동생활 편익을 위한 시설 및 이용시설” 등을 농지보전부담금의 감면대상으로 열거하면서 그 감면비율을 정하고 있으나, 조합이나 중앙회 소유의 시설물에 대하여는 감면대상 여부 등에 관한 규정을 두고 있지 않다.
위와 같은 농협법의 입법 취지, 농협법 제8조의 규정 내용, 농지법 시행령 제52조 [별표 2] 각호에서 농지보전부담금의 감면대상으로 규정한 시설물의 내용 및 그 규정형식, 그리고 농지법 및 그 시행령에서 조합이나 중앙회의 업무 및 재산과 관련하여 농지보전부담금을 부과하거나 그 범위를 제한하는 등의 특별한 규정을 두거나 농협법 제8조의 적용을 배제하는 규정을 두고 있지 아니하여 농협법 제8조와 농지법 및 그 시행령 규정이 문언상 서로 충돌되지 아니하는 사정 등을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 조합이나 중앙회 소유의 시설물이 농지법 시행령 제52조 [별표 2] 각호 소정의 감면대상 시설물로 열거되어 있지 않다는 이유만으로 당연히 농지보전부담금의 부과대상에 포함된다고 해석하여서는 아니 되고, 부과금 면제에 관한 특별법인 농협법 제8조는 농지법령에 대한 관계에서도 특별법으로 보아 조합이나 중앙회의 업무 및 재산에 대하여는 부과금의 일종인 농지보전부담금을 부과할 수 없다고 해석하여야 할 것이다 .
다. 원심이 농협법 제8조에 의하여 지역농업협동조합인 원고의 업무와 재산에 대하여는 농지전용부담금을 부과할 수 없다는 취지로 판단한 것은 위와 같은 법리에 따른 것으로서 정당하고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같이 특별법에 관한 법리를 오해하는 등의 위법이 없다.
상고이유에서 들고 있는 대법원판례는 이 사건과 사안을 달리하는 것이어서 이 사건에 원용하기에 적절하지 아니하다.
2. 상고이유 제1, 3점에 관하여
이 부분 상고이유의 주장은, 원심이 농협법 제8조가 농지법령에 대한 특별법이라고 판단한 것에 덧붙여 부가적으로 제8조가 농지법 제38조의 신법이라고 판단한 것에 대하여 다투는 것이다.
그러나 앞서 본 바와 같이 농협법 제8조가 농지법에 대한 특별법이라고 본 원심의 판단이 정당한 이상, 위와 같은 부가적 판단의 당부는 판결 결과에 영향을 미칠 수 없으므로, 이에 관한 상고이유의 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 받아들일 수 없다.
3. 제4점에 대하여
원심은 제1심판결 이유를 인용하여, 원고가 이 사건 토지의 소유권을 취득할 것을 전제로 농지전용허가를 받았던 이상 농지전용허가 당시 소유권을 취득하지 않았다는 사정만으로 위 토지를 ‘조합의 재산’이 아니라고 볼 수 없고, 이 사건 토지에 공동구판장 및 농업용 창고를 건축할 목적으로 이 사건 토지에 농지전용허가를 받은 행위는 ‘원고의 업무’에 해당하므로, 이 사건 토지에 공동구판장 및 농업용 창고를 건축할 목적으로 농지전용허가를 받은 것은 농협법 제8조의 부담금 면제대상인 조합의 ‘업무 및 재산’에 해당한다고 판단하였다.
위에서 본 농협법의 관련 규정 및 원심이 적법하게 채택한 증거들에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 사실인정과 판단은 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같이 농협법 제8조의 해석에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.
4. 결론
그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자의 부담으로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 양창수(재판장) 전수안 이상훈 김용덕(주심)
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서울고등법원 2010. 7. 14. 선고 2010누5389 판결
[농지보전부담금부과처분취소][미간행]
【전 문】
【원고, 피항소인】 일산농업협동조합 (소송대리인 법무법인 서정 담당변호사 오지연)
【피고, 항소인】 고양시장
【피고보조참가인】 한국농어촌공사 (소송대리인 법무법인 (유) 화우 담당변호사 백광현)
【변론종결】
2010. 6. 30.
【제1심판결】 의정부지방법원 2010. 1. 12. 선고 2009구합2646 판결
【주 문】
1. 피고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용 중 보조참가로 인한 비용은 피고보조참가인이, 나머지 부분은 피고가 각 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2009. 6. 9. 원고에게 한 농지보전부담금 104,985,900원의 부과처분을 취소한다.
2. 항소취지
제1심 판결을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다.
【이 유】
1. 제1심 판결의 인용
이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결 이유를 아래 2.항과 같이 고치는 외에는 제1심 판결문 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조에 의하여 이를 그대로 인용한다.
2. 고치는 부분
가. 제2면 제14행의 ‘농업협동조합법(이하, ’농협법‘이라 한다)’를 ‘농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 일부 개정되기 전의 것, 이하 ’농협법‘이라 한다)’로 고친다.
나. 제4면 제11행부터 제12행까지를 다음과 같이 고친다.
【 법률이 상호 모순 저촉되는지 여부는 각 법률의 입법목적, 규정사항 및 그 적용범위 등을 종합적으로 검토하여 합리적으로 판단하여야 하여야 할 것인바, 앞서 살펴 본 농협법 제8조의 입법취지와 농지법 제34조 제1항 제1호, 제38조 제1항 제1호의 규정형식 등을 종합하여 보면, 농지법에 농업협동조합법 제8조의 적용을 배제하는 법률적용 우선순위 등에 관한 특별한 규정이 없는 이상, 부과금 면제에 관한 특별법인 농협법 제8조에 의하여 원고에 대하여는 부과금의 일종인 농지전용부담금을 부과할 수 없다고 할 것이다( 대법원 1995. 2. 3. 선고 94누 2985 판결 참조, 원고는 이 사건 토지 지상에 제1종 근린생활시설에 대한 건축허가를 받아 농지법 제34조 제1항 제1호 소정의 전용허가를 받은 것으로 의제되고, 농수산물 유통·가공 시설에 해당하는 위 시설은 같은 법 제38조 제5항 제3호와 농지법 시행령 제52조 및 [별표 2] 제20호 소정의 ‘ 법 제35조 제1항에 따라 농지전용신고를 한 시설’로서 농지보전부담금이 전액 감면되는 경우에 해당한다).
또한, 농협법이 앞서 살펴본 바와 같은 입법취지로 2000. 1. 28. 법률 제6256호로 새로이 제정되어 2000. 7. 1.부터 시행되고 있는 이상 신법 우선의 원칙에 따라 신법인 농협법 제8조가 농지법 주1) 제38조의 규정보다 우선하여 적용된다고 해석해야 할 것이다( 대법원 2008. 4. 24. 선고 2006두13473 판결 참조).
따라서, 이 사건 토지에 대한 농지보전부담금은 농협법 제8조에 따라 면제되어야 할 것이므로, 이 사건 처분은 위법하다.】
3. 결 론
그렇다면, 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용한 제1심 판결은 정당하므로 피고의 항소를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 관계 법령 생략]
판사 조용구(재판장) 이형근 신혁재
주1) 1949년 제정된 농지개혁법이 시행된 이후, ① 농지의 절대량 확보를 위하여 농지의보전및이용에관한법률(1975. 12. 31. 제정되어, 1976. 1. 31. 시행된 것)에서 농지전용시에 대체농지조성비를 징수할 수 있게 하였으나(제4조 제4항), ② 그것만으로는 농지의 절대량을 확보할 수 없게 되자, 농어촌발전 특별조치법(1991. 11. 22. 법률 제4400호로 일부 개정되어 1992. 1. 1. 시행된 것, 2009. 5. 27. 법률 제9717호로 폐지되었다)에 전용부담금을 신설하였고(제45조의2), ③ 농지법(1994. 12. 22. 법률 제4817호로 제정되어, 1996. 1. 1. 시행된 것)에 농지전용허가를 받는 자 등은 전용하고자 하는 농지에 상당하는 농지의 조성에 소요되는 비용(농지조성비)을 농지관리기금을 운용·관리하는 자에게 납입하도록 규정하였다가(제40조), 2005. 7. 21. 법률 제7604호로 농지법이 일부 개정되면서 농지조성비 제도가 농지보전부담금으로 개편되었으며{부담금관리 기본법(2005. 7. 21. 법률 제7604호로 개정된 것) 제3조, 별표 제24호 참조}, 2007. 4. 11. 법률 제8352호로 농지법이 전부 개정되면서 농지법 제38조로 조문이 변경되었고{부담금관리 기본법(2007. 4. 11. 법률 제8368호로 개정된 것) 제3조 별표 24호 참조}, ④ 농지법상의 농지조성비와 부과목적을 달리하는 농업·농촌기본법상의 농지전용부담금 제도는 2001. 12. 31. 법률 제6589호 부담금관리 기본법 부칙 8조 제3항에 의하여 삭제되었는바, 위와 같은 농지 보전을 위한 법적 규제의 변천과정을 살펴보면 농지법상의 농지조성비는 농지보전부담금과 동일한 부과 목적을 달성하기 위하여 마련된 제도라고 봄이 상당하고, 그렇다면 농지전용부담금 제도는 1996. 1. 1.부터 줄곧 시행되어 온 것이어서, 농협법이 신법에 해당한다.
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의정부지방법원 2010. 1. 12. 선고 2009구합2646 판결
[농지보전부담금부과처분취소][미간행]
【전 문】
【원 고】 일산농업협동조합 (소송대리인 법무법인 서정 담당변호사 오지연)
【피 고】 고양시장
【변론종결】
2009. 12. 15.
【주 문】
1. 피고가 2009. 6. 9. 원고에게 한 농지보전부담금 104,985,900원 부과처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 2009. 2. 17. 개발제한구역내 농지인 고양시 일산동구 백석동 (지번 생략) 전 2,229㎡(이하, ‘이 사건 토지’라고 한다) 지상에 제1종 근린생활시설인 공동구판장 및 창고를 건축할 목적으로 건축허가를 신청하였고, 2009. 6. 3. 일산동구청장으로부터 건축허가를 받았고, 건축법 제11조 제5항 제7호에 따라 농지전용허가가 의제되었다.
나. 피고는 2009. 6. 9. 원고에게 위 농지전용허가와 관련하여 농지보전부담금 104,985,900원을 부과(이하, ‘이 사건 처분’이라고 한다)하였다.
다. 원고는 이에 불복하여 2009. 9. 4. 이 사건 소를 제기하였다.
[인정 근거] 다툼이 없는 사실, 갑 1, 3, 4, 5, 6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
농업협동조합법(이하, ‘농협법’이라고 한다) 제8조에 의하면 “조합 등과 중앙회의 업무 및 재산에 대해 국가 및 지방자치단체는 조세 이외의 부담금을 면제한다”고 규정하고 있는데, 위 농협법 규정이 농지보전부담금의 근거 규정인 농지법 제38조보다 최근에 제정된 이상 우선 적용되어야 하고(신법 우선의 원칙), 농협법은 부담금 면제에 관한 특별법으로서 일반법인 농지법 규정은 적용이 배제되며(특별법 우선의 원칙), 이 사건 토지에 건축되는 시설물은 농민을 위한 공동구판장 및 창고인바, 원고들에게 농지보전부담금을 부과하는 것은 농업인의 경영 안정을 목적으로 하는 농지법의 기본취지에 위배되는 점 등을 감안하면 이 사건 처분은 위법하다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 본안전 항변에 관한 판단
피고는, 한국농어촌공사장이 농지보전부담금의 수납업무를 실제로 실시하는 기관에 해당하여, 농지보전부담금 부과처분 취소소송을 제기함에 있어서는 한국농어촌공사장을 피고로 삼아야 하는데, 이 사건 소는 피고적격이 없는 자를 상대로 제기된 것이므로 부적법하다고 주장한다.
행정처분의 취소 또는 무효 확인을 구하는 행정소송은 원칙적으로 소송의 대상인 행정처분 등을 외부적으로 그의 명의로 행한 행정청을 피고로 하여야 하는데( 대법원 1995. 3. 14. 선고 94누9962 판결 등), 갑 5, 6호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고를 납부의무자로 하여 이 사건 농지보전부담금을 부과한 주체는 피고이고, 한국농어촌공사장은 단지 위 부담금의 수납업무를 처리한 사실을 인정할 수 있다. 그렇다면 피고를 상대로 제기한 이 사건 소는 적법하므로, 피고의 위 주장은 이유없다.
2) 본안에 관한 판단
가) 농협법 제8조는 “조합등과 중앙회의 업무 및 재산에 대하여는 국가 및 지방자치단체의 조세 외의 부과금을 면제한다”고 규정하고 있다. 그런데 농업인의 자주적인 협동조직을 바탕으로 농업인의 경제적·사회적·문화적 지위의 향상과 농업의 경쟁력 강화를 통하여 농업인의 삶의 질을 높이고, 국민경제의 균형있는 발전에 이바지하기 위한 농업협동조합법의 목적에 비추어( 제1조), 위 조항에서 규정하는 부과금은 국가나 지방자치단체 등의 행정주체가 특정한 공익사업과 관련이 있는 사인에게 그 사업에 필요한 경비의 전부 또는 일부를 부담하게 하는 경우에 이로 인해 사인이 공법상 납부의무를 부담하는 금전인 부담금을 의미한다. 즉 일정한 개발행위로 인하여 개발사업시행자 또는 토지 소유자가 취득하게 되는 개발이익에 대한 일정 부분의 개발부담금( 대법원 2008. 4. 24. 선고 2006두13473 판결)과 같이 일정한 사업의 시행으로 인하여 발생하는 이익의 적정한 분배를 위하여 부과되는 금전이나, 농지를 다른 용도로 전용하는 것을 허가받은 자 등으로부터 농지의 보전·관리 및 조성을 목적으로 징수하는 농지보전부담금 등과 같이, 일정한 환경적·사회적 손실을 초래하는 행위를 하는 원인자에게, 그 행위로 말미암아 발생하는 환경적·사회적 손실에 대한 비용의 일부를 부담시키기 위하여 부과되는 금전 등이 이에 해당하는 것으로 해석하여야 할 것이다 주1) .
따라서 농지보전부담금은 농협법 제8조에서 따라 면제되어야 할 것이므로 이 사건 처분은 위법하다.
나) 한편 피고는, 농협법 제8조에 의하면 농협의 ‘업무 및 재산’에 대해 부담금을 면제하도록 되어 있는데, 원고가 농지전용 허가를 받을 당시 이 사건 토지는 타인의 소유였으므로 ‘농협의 재산’으로 볼 수 없고, 농지전용 행위가 ‘농협의 업무’에 해당하지도 않으므로, 이 사건 농지보전부담금은 면제대상에서 제외된다고 주장한다.
그러나 갑 1호증의 기재에 의하면 원고는 고양시 일산동구청장으로부터 농지전용허가를 받은 후 2009. 7. 6. 이 사건 토지의 소유권을 취득한 사실을 인정할 수 있고, 그렇다면 원고로서는 장차 이 사건 토지의 소유권을 취득할 것을 전제로 농지전용 허가를 받았다고 할 것이므로 농지전용허가 당시 소유권을 취득하지 않았다는 사정만으로 위 토지를 ‘조합의 재산’이 아니라고 볼 수는 없다. 또한 농업협동조합법 제13조에 의하면 지방농업협동조합의 목적은 조합원의 농업생산성을 높이고 조합원이 생산한 농산물의 판로 확대 및 유통 원활화를 도모하는 것인데, 원고는 앞에서 본 바와 같이 공동구판장 및 농업용 창고를 건축할 목적으로 이 사건 토지에 농지전용허가를 받은 것으로서, 위 법률 규정의 취지에 비추어 보면 공동구판장 및 농업용 창고의 건축은 원고의 업무에 포함된다고 봄이 상당하다. 따라서 피고의 위 주장은 이유없다.
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 관계 법령 생략]
판사 김동하(재판장) 문성호 김용태
주1) 참고로, 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」은 경제자유구역의 지정 및 운영을 통하여 외국인투자기업의 경영환경과 외국인의 생활여건을 개선함으로써 외국인투자를 촉진하고 국가경쟁력의 강화와 지역 간의 균형발전을 도모하기 위한 목적(제1조)을 달성하기 위하여, 개발사업 시행자에 대하여 조세 및 부담금을 감면할 수 있도록 규정하고 있는데(제15조), 이러한 경우 감면되는 부담금은 ‘「개발이익환수에 관한 법률」, 「농지법」, 「초지법」, 「산지관리법」, 「도시교통정비 촉진법」, 「자연환경보전법」, 「공유수면관리법」, 「환경개선비용 부담법」, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 및 「대도시권 광역교통관리에 관한 특별법」에서 정하는 바에 따라’ 부과되는 ‘개발부담금, 농지보전부담금, 대체초지조성비, 대체산림자원조성비, 교통유발부담금, 생태계보전협력금, 공유수면 점용료·사용료, 환경개선부담금, 기반시설설치비용 및 광역교통시설부담금’이다(제15조 제2항). 이러한 다른 법령의 규정에 비추어 이 사건에서 농업협동조합에 대하여 면제되는 부과금 또한 위 부담금과 유사한 내용의 금전적 처분이라고 해석하는 것이 상당하다고 할 것이다.