대법원 2012. 5. 24. 선고 2009두22140 판결
[관리처분계획변경처분등취소][공2012하,1129]
【판시사항】
[1] 도시 및 주거환경정비법상 이전고시가 효력을 발생한 후 조합원 등이 관리처분계획에 대한 인가처분의 취소 또는 무효확인을 구할 법률상 이익이 있는지 여부(소극)
[2] 구 도시 및 주거환경정비법 제24조 제3항 제10호 등에서 관리처분계획의 수립 또는 변경을 위하여 조합총회의 의결 및 행정청의 인가절차 등을 요구하는 취지
|
제24조(주거환경개선사업의 시행자) ① 제23조제1항제1호에 따른 방법으로 시행하는 주거환경개선사업은 시장·군수등이 직접 시행하되, 토지주택공사등을 사업시행자로 지정하여 시행하게 하려는 경우에는 제15조제1항에 따른 공람공고일 현재 토지등소유자의 과반수의 동의를 받아야 한다. ② 제23조제1항제2호부터 제4호까지의 규정에 따른 방법으로 시행하는 주거환경개선사업은 시장·군수등이 직접 시행하거나 다음 각 호에서 정한 자에게 시행하게 할 수 있다. 1. 시장·군수등이 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자를 사업시행자로 지정하는 경우 가. 토지주택공사등 나. 주거환경개선사업을 시행하기 위하여 국가, 지방자치단체, 토지주택공사등 또는 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관이 총지분의 100분의 50을 초과하는 출자로 설립한 법인 2. 시장·군수등이 제1호에 해당하는 자와 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자를 공동시행자로 지정하는 경우 가. 「건설산업기본법」 제9조에 따른 건설업자(이하 "건설업자"라 한다) 나. 「주택법」 제7조제1항에 따라 건설업자로 보는 등록사업자(이하 "등록사업자"라 한다) ③ 제2항에 따라 시행하려는 경우에는 제15조제1항에 따른 공람공고일 현재 해당 정비예정구역의 토지 또는 건축물의 소유자 또는 지상권자의 3분의 2 이상의 동의와 세입자(제15조제1항에 따른 공람공고일 3개월 전부터 해당 정비예정구역에 3개월 이상 거주하고 있는 자를 말한다) 세대수의 과반수의 동의를 각각 받아야 한다. 다만, 세입자의 세대수가 토지등소유자의 2분의 1 이하인 경우 등 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우에는 세입자의 동의절차를 거치지 아니할 수 있다. ④ 시장·군수등은 천재지변, 그 밖의 불가피한 사유로 건축물이 붕괴할 우려가 있어 긴급히 정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정하는 경우에는 제1항 및 제3항에도 불구하고 토지등소유자 및 세입자의 동의 없이 자신이 직접 시행하거나 토지주택공사등을 사업시행자로 지정하여 시행하게 할 수 있다. 이 경우 시장·군수등은 지체 없이 토지등소유자에게 긴급한 정비사업의 시행 사유·방법 및 시기 등을 통보하여야 한다. |
[3] 구 도시 및 주거환경정비법 제48조 제1항 단서에서 정한 ‘대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때’가 구 도시 및 주거환경정비법 시행령 제49조의 각호에 규정된 사항들에 한정되는지 여부(소극)
|
제50조(사업시행계획인가) ① 사업시행자(제25조제1항 및 제2항에 따른 공동시행의 경우를 포함하되, 사업시행자가 시장·군수등인 경우는 제외한다)는 정비사업을 시행하려는 경우에는 제52조에 따른 사업시행계획서(이하 "사업시행계획서"라 한다)에 정관등과 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수등에게 제출하고 사업시행계획인가를 받아야 하고, 인가받은 사항을 변경하거나 정비사업을 중지 또는 폐지하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 때에는 시장·군수등에게 신고하여야 한다. ② 시장·군수등은 특별한 사유가 없으면 제1항에 따라 사업시행계획서의 제출이 있은 날부터 60일 이내에 인가 여부를 결정하여 사업시행자에게 통보하여야 한다. ③ 사업시행자(시장·군수등 또는 토지주택공사등은 제외한다)는 사업시행계획인가를 신청하기 전에 미리 총회의 의결을 거쳐야 하며, 인가받은 사항을 변경하거나 정비사업을 중지 또는 폐지하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 제1항 단서에 따른 경미한 사항의 변경은 총회의 의결을 필요로 하지 아니한다. ④ 토지등소유자가 제25조제1항제2호에 따라 재개발사업을 시행하려는 경우에는 사업시행계획인가를 신청하기 전에 사업시행계획서에 대하여 토지등소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의를 받아야 한다. 다만, 인가받은 사항을 변경하려는 경우에는 규약으로 정하는 바에 따라 토지등소유자의 과반수의 동의를 받아야 하며, 제1항 단서에 따른 경미한 사항의 변경인 경우에는 토지등소유자의 동의를 필요로 하지 아니한다. ⑤ 지정개발자가 정비사업을 시행하려는 경우에는 사업시행계획인가를 신청하기 전에 토지등소유자의 과반수의 동의 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의를 받아야 한다. 다만, 제1항 단서에 따른 경미한 사항의 변경인 경우에는 토지등소유자의 동의를 필요로 하지 아니한다. ⑥ 제26조제1항제1호 및 제27조제1항제1호에 따른 사업시행자는 제5항에도 불구하고 토지등소유자의 동의를 필요로 하지 아니한다. ⑦ 시장·군수등은 제1항에 따른 사업시행계획인가(시장·군수등이 사업시행계획서를 작성한 경우를 포함한다)를 하거나 정비사업을 변경·중지 또는 폐지하는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 방법 및 절차에 따라 그 내용을 해당 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다. 다만, 제1항 단서에 따른 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 그러하지 아니하다. 시행령 제46조(사업시행계획인가의 경미한 변경) 법 제50조제1항 단서에서 "대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 때"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때를 말한다. <개정 2020.6.23> 1. 정비사업비를 10퍼센트의 범위에서 변경하거나 관리처분계획의 인가에 따라 변경하는 때. 다만, 「주택법」 제2조제5호에 따른 국민주택을 건설하는 사업인 경우에는 「주택도시기금법」에 따른 주택도시기금의 지원금액이 증가되지 아니하는 경우만 해당한다. 2. 건축물이 아닌 부대시설ㆍ복리시설의 설치규모를 확대하는 때(위치가 변경되는 경우는 제외한다) 3. 대지면적을 10퍼센트의 범위에서 변경하는 때 4. 세대수와 세대당 주거전용면적을 변경하지 않고 세대당 주거전용면적의 10퍼센트의 범위에서 세대 내부구조의 위치 또는 면적을 변경하는 때 5. 내장재료 또는 외장재료를 변경하는 때 6. 사업시행계획인가의 조건으로 부과된 사항의 이행에 따라 변경하는 때 7. 건축물의 설계와 용도별 위치를 변경하지 아니하는 범위에서 건축물의 배치 및 주택단지 안의 도로선형을 변경하는 때 8. 「건축법 시행령」 제12조제3항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항을 변경하는 때 9. 사업시행자의 명칭 또는 사무소 소재지를 변경하는 때 10. 정비구역 또는 정비계획의 변경에 따라 사업시행계획서를 변경하는 때 11. 법 제35조제5항 본문에 따른 조합설립변경 인가에 따라 사업시행계획서를 변경하는 때 12. 그 밖에 시ㆍ도조례로 정하는 사항을 변경하는 때 |
[4] 갑 주택재개발조합이, 조합원총회를 개최하여 사업지구 내 다가구주택의 공유지분권자들을 청산대상자로 정하는 관리처분계획을 결의한(제1관리처분계획) 후에 소송절차 등을 통해 아파트를 단독으로 분양받을 권리가 있는 것으로 밝혀진 공유지분권자들에게 소송 보류시설을 분양하는 내용으로 관리처분계획을 일부 변경하고(제2관리처분계획) 관할 구청장에게 신고한 사안에서, 제2관리처분계획이 무효인 이상 이전고시가 위법하다고 본 원심판결에 구 도시 및 주거환경정비법 제48조 제1항 단서에서 정한 ‘대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때’의 해석에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 한 사례
【판결요지】
[1] 이전고시의 효력 발생으로 이미 대다수 조합원 등에 대하여 획일적·일률적으로 처리된 권리귀속 관계를 모두 무효화하고 다시 처음부터 관리처분계획을 수립하여 이전고시 절차를 거치도록 하는 것은 정비사업의 공익적·단체법적 성격에 배치되므로, 이전고시가 효력을 발생한 후에는 조합원 등이 관리처분계획의 취소 또는 무효확인을 구할 법률상 이익이 없다고 보는 것이 타당하고, 이는 관리처분계획에 대한 인가처분의 취소 또는 무효확인을 구하는 경우에도 마찬가지이다.
[2] 관리처분계획의 수립 또는 변경을 위하여 조합총회의 의결 및 행정청의 인가절차 등을 요구하는 취지는, 관리처분계획의 수립 또는 변경이 조합원, 현금청산대상자 등(이하 ‘조합원 등’이라 한다)에 대한 소유권 이전 등 권리귀속 및 비용부담에 관한 사항을 확정하는 행정처분에 해당하므로 그로 인하여 자신의 권리의무와 법적 지위에 커다란 영향을 받게 되는 조합원 등의 의사가 충분히 반영되어야 할 필요가 있기 때문이다. 반면에 관리처분계획의 경미한 사항을 변경하는 경우에는 이러한 필요성이 그다지 크지 않기 때문에 행정청에 신고하는 것으로 충분하도록 규정하고 있는 것이다.
[3] 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘도시정비법’이라 한다) 관련 규정의 내용, 형식 및 취지에 비추어 보면, 도시정비법 제48조 제1항 단서에서 정한 ‘대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때’란 구 도시 및 주거환경정비법 시행령(2009. 1. 30. 대통령령 제21285호로 개정되기 전의 것) 제49조의 각호에 규정된 사항들에 한정되는 것이 아니라, 변경대상이 되는 관리처분계획의 내용을 구체적·개별적으로 살펴보아 조합총회의 의결을 거치지 않더라도 변경내용이 객관적으로 조합원 등 이해관계인의 의사에 충분히 들어맞고 그 권리의무나 법적 지위를 침해하지 않거나, 분양대상자인지에 대한 확정판결에 따라 관리처분계획의 내용을 변경하는 때와 같이 조합총회의 의결을 거친다고 하더라도 변경내용과 다르게 의결할 수 있는 여지가 없는 경우 등도 포함한다고 보는 것이 타당하다.
[4] 갑 주택재개발조합이, 조합원총회를 개최하여 사업지구 내 다가구주택의 공유지분권자들을 청산대상자로 정하는 관리처분계획을 결의한(제1관리처분계획) 후에 소송절차 등을 통해 아파트를 단독으로 분양받을 권리가 있는 것으로 밝혀진 공유지분권자들에게 미리 대비해 둔 소송 보류시설을 분양하는 내용으로 관리처분계획을 일부 변경하고(제2관리처분계획) 이를 관할 구청장에게 신고한 사안에서, 위와 같은 관리처분계획의 변경내용은 조합총회의 의결을 거치지 않더라도 객관적으로 조합원 등 이해관계인의 의사에 충분히 들어맞고 그 권리의무 및 법적 지위를 침해하지 않거나 조합총회의 의결을 거친다고 하더라도 변경내용과 다르게 의결할 수 없는 경우에 해당한다고 볼 여지가 많다는 이유로, 조합원총회의 의결 등을 거치지 않은 제2관리처분계획의 하자가 중대·명백하여 효력이 없는 이상 이전고시가 위법하다고 본 원심판결에 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것) 제48조 제1항 단서에 정한 ‘경미한 사항을 변경하고자 하는 때’의 해석에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 한 사례.
【참조조문】
[1] 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것) 제48조 제1항, 제54조 [2] 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것) 제24조 제3항 제10호, 제48조 제1항, 제49조 [3] 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것) 제48조 제1항, 구 도시 및 주거환경정비법 시행령(2009. 1. 30. 대통령령 제21285호로 개정되기 전의 것) 제49조 [4] 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것) 제48조 제1항, 구 도시 및 주거환경정비법 시행령(2009. 1. 30. 대통령령 제21285호로 개정되기 전의 것) 제49조
【참조판례】
[1] 대법원 2012. 3. 22. 선고 2011두6400 전원합의체 판결(공2012상, 682)
【전 문】
【원고, 상고인 겸 피상고인】 원고 1 외 2인 (소송대리인 변호사 정희창)
【피고, 상고인】 금호제11구역주택재개발조합 (소송대리인 법무법인 산지 담당변호사 이은경 외 1인)
【피고, 피상고인】 서울특별시 성동구청장 (소송대리인 법무법인 민우 담당변호사 김용주)
【원심판결】 서울고법 2009. 11. 4. 선고 2009누5871 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유(상고이유서 제출기간이 경과한 후에 제출된 원고들의 상고이유보충서는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 함께 판단한다.
1. 원고들의 상고이유 및 피고 조합의 상고이유 제1점에 대하여
이전고시의 효력 발생으로 이미 대다수 조합원 등에 대하여 획일적·일률적으로 처리된 권리귀속 관계를 모두 무효화하고 다시 처음부터 관리처분계획을 수립하여 이전고시 절차를 거치도록 하는 것은 정비사업의 공익적·단체법적 성격에 배치된다고 할 것이므로, 이전고시가 그 효력을 발생하게 된 이후에는 조합원 등이 관리처분계획의 취소 또는 무효확인을 구할 법률상 이익이 없다고 봄이 타당하고( 대법원 2012. 3. 22. 선고 2011두6400 전원합의체 판결 참조), 이는 관리처분계획에 대한 인가처분의 취소 또는 무효확인을 구하는 경우에도 마찬가지이다.
원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채택 증거들을 종합하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 이 사건 인가처분이 당연무효라는 원고들의 주장에 대하여, 조합총회가 결의한 제1관리처분계획안과 인가받은 관리처분계획이 상이하다고 하더라도 이 사건 인가처분 자체에 중대하고 명백한 하자가 있다고 보기는 어렵다는 이유를 들어 이를 배척하였다. 또한 제2관리처분계획의 취소를 구하는 원고들의 주장에 대하여, 제2관리처분계획은 제1관리처분계획에 대한 관계에서 구 도시 및 주거환경정비법 시행령(2009. 1. 30. 대통령령 제21285호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘도시정비법 시행령’이라 한다) 제49조의 각호에 규정된 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에 해당하지 아니하므로 조합총회의 의결 및 행정청의 인가·고시절차를 밟았어야 함에도 이를 거치지 아니하여 위법하다는 이유로 제2관리처분계획을 취소하였다.
그러나 원심판결 이유에 의하면 피고 조합이 2008. 3. 25. 이 사건 주택재개발사업의 이전고시를 한 사실을 알 수 있는바, 앞서 본 법리에 비추어 보면 이 사건 이전고시가 효력을 발생한 이상 원고들은 더 이상 이 사건 인가처분의 무효확인 및 제2관리처분계획의 취소를 구할 법률상 이익이 없다고 할 것이다.
그럼에도 불구하고 원심은 이와 다른 전제에서 이 사건 인가처분의 무효확인 및 제2관리처분계획의 취소 여부에 대한 본안판단에까지 나아가고 말았으니, 이러한 원심판결에는 이전고시의 효력 발생 후 법률상 이익에 관한 법리를 오해함으로써 판결에 영향을 미친 위법이 있다.
2. 피고 조합의 나머지 상고이유에 대하여
가. 상고이유 제2점에 대하여
구 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제24조 제3항 제10호, 제48조 제1항, 제49조의 각 규정에 의하면, 사업시행자는 분양신청기간이 종료한 때에는 분양신청의 현황을 기초로 관리처분계획을 수립하여 조합총회에서 조합원 총수의 과반수 이상 찬성으로 의결한 뒤 토지 등 소유자의 공람 및 의견청취절차를 거쳐 시장·군수의 인가를 받아야 하고 이는 관리처분계획을 변경하고자 하는 경우에도 마찬가지이다. 다만 도시정비법 제48조 제1항 단서는 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 위와 같은 조합총회의 의결 및 시장·군수의 인가절차를 거치지 아니하고 단순히 시장·군수에게 신고함으로써 관리처분계획을 변경할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 도시정비법 시행령 제49조는 ‘대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때’로서 ‘계산착오·오기·누락 등에 따른 조서의 단순정정인 때(불이익을 받는 자가 없는 경우에 한한다)’( 제1호), ‘ 법 제10조의 규정에 의한 권리·의무의 변동이 있는 경우로서 분양설계의 변경을 수반하지 아니하는 때’( 제2호), ‘관리처분계획의 변경에 대하여 이해관계가 있는 토지 등 소유자 전원의 동의를 얻어 변경하는 때’( 제3호), ‘ 법 제20조 제3항 및 법 제28조 제1항의 규정에 의한 정관 및 사업시행인가의 변경에 따라 관리처분계획을 변경하는 때’( 제4호), ‘ 법 제39조의 규정에 의한 매도청구에 대한 판결에 따라 관리처분계획을 변경하는 때’( 제5호), ‘주택분양에 관한 권리를 포기하는 토지 등 소유자에 대한 임대주택의 공급에 따라 관리처분계획을 변경하는 때’( 제6호)를 들고 있다.
이와 같이 관리처분계획의 수립 또는 변경을 위하여 조합총회의 의결 및 행정청의 인가절차 등을 요구하는 취지는, 관리처분계획의 수립 또는 변경이 조합원, 현금청산대상자 등(이하 ‘조합원 등’이라 한다)에 대한 소유권 이전 등 권리귀속 및 비용부담에 관한 사항을 확정하는 행정처분에 해당하므로 그로 인하여 자신의 권리의무와 법적 지위에 커다란 영향을 받게 되는 조합원 등의 의사가 충분히 반영되어야 할 필요가 있기 때문이다. 반면에 관리처분계획의 경미한 사항을 변경하는 경우에는 이러한 필요성이 그다지 크지 아니하기 때문에 행정청에 신고하는 것으로 족하도록 규정하고 있는 것이라고 할 것이다.
위와 같은 도시정비법 관련 규정의 내용, 형식 및 취지에 비추어 보면, 도시정비법 제48조 제1항 단서 소정의 ‘대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때’란 도시정비법 시행령 제49조의 각호에 규정된 사항들에 한정되는 것이 아니라, 변경대상이 되는 관리처분계획의 내용을 구체적·개별적으로 살펴보아 조합총회의 의결을 거치지 아니하더라도 그 변경내용이 객관적으로 조합원 등 이해관계인의 의사에 충분히 부합하고 그 권리의무 내지 법적 지위를 침해하지 아니하거나, 분양대상자인지 여부에 대한 확정판결에 따라 관리처분계획의 내용을 변경하는 때와 같이 조합총회의 의결을 거친다고 하더라도 그 변경내용과 다르게 의결할 수 있는 여지가 없는 경우 등도 포함한다고 봄이 타당하다 .
원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채택 증거들을 종합하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 이전고시는 사업시행이 완료된 이후에 관리처분계획에서 이미 정한 바에 따라 정비사업으로 조성된 대지 또는 건축물 등의 소유권을 분양받을 자에게 이전하는 행정처분으로서 관리처분계획이 확정한 권리의무관계를 완성하는 집행행위이므로 관리처분계획이 무효이면 이전고시 전체가 위법하여 취소되어야 하거나 무효라고 할 것인데, 제2관리처분계획이 도시정비법 제48조 제1항 단서 소정의 ‘대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때’에 해당하지 아니함에도 피고 조합이 조합총회의 의결 및 행정청의 인가·고시절차를 거치지 아니한 하자가 있고 그 하자는 중대·명백하여 무효사유에 해당하므로 결국 제2관리처분계획이 효력이 없는 이상 이 사건 이전고시 중 적어도 제2관리처분계획에 해당하는 부분은 위법하고 이는 이전고시 전체의 위법사유에 해당하므로 이 사건 이전고시는 위법하여 취소되어야 한다고 판단하였다.
그러나 원심판결 이유와 기록에 의하면, 피고 조합은 당초 청산대상자로 삼았다가 조정절차나 판결절차를 통하여 이 사건 아파트를 단독으로 분양받을 권리가 있다고 확정된 공유지분권자들에게 제1관리처분계획상 소송 보류시설로 지정되어 있던 78세대 중 74세대를 분양하는 것으로 일부 내용을 변경하는 제2관리처분계획을 작성하여 피고 서울특별시 성동구청장에게 신고한 사실을 알 수 있는바, 위와 같은 관리처분계획의 변경내용은 조합총회의 의결을 거치지 아니하더라도 객관적으로 조합원 등 이해관계인의 의사에 충분히 부합하고 그 권리의무 및 법적 지위를 침해하지 아니하거나 조합총회의 의결을 거친다고 하더라도 그 변경내용과 다르게 의결할 수 없는 경우에 해당한다고 볼 여지가 많다.
그럼에도 불구하고 원심은 그 판시와 같은 이유만을 들어 이 사건 이전고시가 위법하다고 보아 이를 취소하고 말았으니, 이러한 원심판결에는 도시정비법 제48조 제1항 단서 소정의 ‘대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때’의 해석에 관한 법리를 오해한 나머지 필요한 심리를 다하지 아니함으로써 판결에 영향을 미친 위법이 있다.
나. 상고이유 제3점에 대하여
피고 조합의 이 부분 상고이유는, 이 사건 이전고시에 따라 이미 888세대 중 885세대에 대하여 아파트의 배정이 완료된 상황에서 일부 미미한 하자를 이유로 제2관리처분계획과 이 사건 이전고시를 취소하는 것은 현저히 공공복리에 위배되고 원고들의 권리관계에도 영향이 없는 등 사정판결의 요건을 충족한다는 취지이나, 앞에서 본 바와 같이 이 사건 이전고시를 취소한 원심판결에 법리오해의 위법이 있다는 피고 조합의 상고이유를 받아들이는 이상 이 사건 이전고시가 위법하여 취소될 것을 전제로 하는 이 부분 상고이유는 더 나아가 판단할 필요가 없다.
3. 결론
그러므로 원심판결을 파기하고 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 신영철(재판장) 박일환 민일영 박보영(주심)
***********************************************************
서울고등법원 2009. 11. 4. 선고 2009누5871 판결
[관리처분계획변경처분등취소][미간행]
【전 문】
【원고, 항소인】 원고 1 외 2인 (소송대리인 변호사 함준표)
【피고, 피항소인】 금호제11구역주택재개발조합 외 1인 (소송대리인 법무법인 산지 외 1인)
【변론종결】
2009. 7. 22.
【제1심판결】 서울행정법원 2009. 2. 12. 선고 2008구합25920 판결
【주 문】
1. 제1심 판결 중 피고 금호제11구역주택재개발조합에 관한 부분을 취소한다.
2. 피고 금호제11구역주택재개발조합이 2008. 2. 20. 서울특별시 성동구청장으로부터 인가받은 관리처분계획변경처분 및 2008. 3. 25. 한 이전고시처분을 취소한다.
3. 원고들의 피고 서울특별시 성동구청장에 대한 항소를 모두 기각한다.
4. 원고들과 피고 금호제11구역주택재개발조합 사이의 소송총비용은 위 피고가 부담하고, 원고들의 피고 서울특별시 성동구청장에 대한 항소비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
피고 금호제11구역주택재개발조합에 대하여 : 주위적으로, 주문 제1, 2항과 같다. 예비적으로, 제1심 판결 중 위 피고에 관한 부분을 취소한다. 위 피고가 2008. 2. 20. 서울특별시 성동구청장으로부터 인가받은 관리처분계획변경처분 및 2008. 3. 25. 한 이전고시처분이 무효임을 확인한다.
피고 서울특별시 성동구청장에 대하여 : 제1심 판결 중 위 피고에 관한 부분을 취소한다. 위 피고가 2004. 4. 7. 피고 금호제11구역주택재개발조합에 대하여 한 관리처분계획 인가처분은 무효임을 확인한다.
【이 유】
1. 인정사실
이 법원이 이 부분에서 설시할 이유는 아래에서 고치는 부분 외에는 제1심 판결의 해당부분 이유 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
가. 제1심 판결문 제5면 마지막 행의 “신고하였다.”를 “신고하였고, 위 피고는 같은 날 원고에게 그 수리통지(갑 제1호증의 2)를 하였다.”로 고친다.
나. 제6면 제10행의 “이 사건 주택개발사업의 사업의”를 “이 사건 주택개발사업의”로 고친다.
2. 관계 법령
이 법원이 이 부분에서 설시할 이유는 제1심 판결문 제23면 말미에 아래의 내용을 추가하는 외에는 제1심 판결문 제21, 22, 23면의 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
[도시 및 주거환경정비법 시행령]
제49조 (관리처분계획의 경미한 변경) 법 제48조 제1항 각호 외의 부분 단서에서 "대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때"라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 때를 말한다.1. 계산착오·오기·누락 등에 따른 조서의 단순정정인 때(불이익을 받는 자가 없는 경우에 한한다)2. 법 제10조의 규정에 의한 권리·의무의 변동이 있는 경우로서 분양설계의 변경을 수반하지 아니하는 때3. 관리처분계획의 변경에 대하여 이해관계가 있는 토지등소유자 전원의 동의를 얻어 변경하는 때4. 법 제20조 제3항 및 법 제28조 제1항의 규정에 의한 정관 및 사업시행인가의 변경에 따라 관리처분계획을 변경하는 때5. 법 제39조의 규정에 의한 매도청구에 대한 판결에 따라 관리처분계획을 변경하는 때6. 주택분양에 관한 권리를 포기하는 토지등소유자에 대한 임대주택의 공급에 따라 관리처분계획을 변경하는 때
3. 피고 조합에 대한 청구에 관한 판단
가. 제2관리처분계획에 관한 주위적 청구(취소청구)
위 인정사실에 의하면 제1관리처분계획을 변경한 제2관리처분계획에 대하여 조합총회의 결의를 거치지 아니하였고, 피고 성동구청장의 인가·고시가 없었는바, 관리처분계획을 변경하는 때에는 도시 및 주거환경정비법(이하 도정법이라 한다) 제24조 제3항 제10호, 제48조 제1항, 제49조에 의하여 조합총회의 결의를 거쳐 해당 행정청의 인가·고시절차가 있어야 하고, 다만 그 변경내용이 도정법 제24조 제3항 제10호, 제48조 제1항 단서, 도정법 시행령 제49조 소정의 경미한 사항에 해당하는 경우에는 조합총회의 의결을 거칠 필요가 없고, 나아가 해당 행정청의 인가를 받는 대신에 신고로 갈음할 수 있는 것이나, 제2관리처분계획안은 제1관리처분계획에서 소송 보류시설로 정한 78세대 중 74세대를 제1관리처분계획에서 청산대상자로 분류한 이 사건 공유지분권자에게 분양하는 것을 주요 내용으로 하는 것이어서 제1관리처분계획에 대한 관계에서 위 각 조항 소정의 경미한 사항의 변경에 불과하다고 볼 수는 없음에도 위에서 본 바와 같이 조합총회의 의결을 거치지 아니하였고, 관할 행정청인 피고 성동구청장도 이를 제1관리처분계획에 대한 경미한 사항의 변경으로서 신고사항에 불과하다고 보아 원고에게 제2관리처분계획의 수리통지만을 하고 그 인가·고시절차를 취하지 아니한 것으로 보인다.
따라서 제2관리처분계획은 그 절차적 요건인 조합총회의 결의, 관할 행정청의 인가·고시를 모두 흠결하여 위법하므로 취소되어야 할 것이다.
나. 이 사건 이전고시에 관한 주위적 청구(취소청구)
(1) 피고 조합의 본안 전 항변에 대한 판단
(2) 원고들의 주장
이 법원이 위 각 부분에서 설시할 이유는 아래에서 고치는 부분 외에는 제1심 판결문 제8면 제8행부터 제11면 제16행까지의 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
(가) 제1심 판결문 제9면 제4행부터 제11행까지의 “(원고들은 … 않는다)”를 삭제한다.
(나) 제9면 제12행 아래에 “① 제1관리처분계획안건에 대한 조합총회 의결 당시 그 안건에 대한 투표참여자 수가 의사정족수에 미달하였다.”를 추가하고, 제13행의 “①”을 “②”로, 마지막 행의 “②”를 “③”으로 각 고치며, 제10면 제2행을 “④ 이 사건 인가처분이 당연무효이므로 제1관리처분계획은 무효임”으로 고치고, 제8행 말미에 “따라서 이 사건 인가처분이 무효인 이상 제1관리처분계획은 그 효력이 발생하지 아니하여 무효이다.”를 추가한다.
(3) 판단
(가) 제1관리처분계획의 무효 여부
먼저, 제1관리처분계획이 제2관리처분계획으로 변경됨으로써 실효되었는지 여부에 대하여 살피건대, 위에서 본 바와 같이 제2관리처분계획은 총회의결, 인가·고시 절차의 흠결로 무효인 이상 제1관리처분계획이 제2관리처분계획에 흡수·소멸되었다고 볼 수는 없으므로, 그러한 전제하에 제1관리처분계획의 효력 유무에 대하여 본다.
① 제1관리처분계획의 조합총회 의결이 의사정족수에 미달하였다는 주장에 관하여
을가 제3호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 2003. 9. 30. 제1관리처분계획안건 등에 대한 조합총회가 개최될 당시 총조합원수 455명 중 직접참석 226명, 서면참석 23명 합계 249명으로 의사정족수 228명이 충족되어 총회가 시작되었고, 먼저 조합장선출 의결 등이 있은 후에 제1관리처분계획안건이 의결될 당시에는 당해 안건에 대한 투표참여자가 찬성 174명 반대 27명 합계 201명인 사실을 인정할 수는 있으나, 투표참여자가 의사정족수에 미달하였다고 하더라도 당시 총회에 참석 중인 조합원 중 투표에 참여하지 않은 사람이 있을 수 있으므로 이러한 사정만으로 의사정족수에 미달하였다고 단정할 수 없고, 당해 안건이 조합총회에서 가결선포된 것을 보면 일응 의사정족수를 충족한 것으로 봄이 상당하며 이와 달리 볼 증거가 없다. 나아가 설령 의사정족수를 충족하지 못하였다고 하더라도, 행정처분이 당연무효라고 하기 위해서는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하는데, 원고들 주장의 하자는 비록 중대한 것이라고는 할지언정 객관적으로 명백한 것이라고는 할 수 없으므로 이를 이유로 제1관리처분계획이 무효라고 볼 수는 없다. 따라서 원고들의 위 주장은 받아들이지 아니한다.
② 도정법 제48조 제3항에 위반되었다는 주장에 관하여
위 조항은 이 사건 아파트의 전체 건립세대를 기준으로 하여 조합원으로부터 분양신청을 받은 후에 잔여분이 있는 경우 이를 보류시설로 지정하거나 일반분양할 수 있다는 취지일 뿐, 원고들 주장처럼 평형별 건립세대를 기준으로 하여 분양신청한 조합원 전원에게 분양하고 잔여분에 대하여만 이를 보류시설로 지정하거나 일반분양할 수 있다고 해석되지 아니하므로, 분양신청을 한 조합원이 그 신청한 평형을 분양받지 못하더라도 다른 평형의 분양대상에서 제외되지 아니하는 이상 위 조항의 취지에 따라 적법하게 제정된 조합정관의 규정에 의하여 특정 평형의 조합원분양을 일정 범위에서 제한하는 것이 위 조항에 위배된다고 할 수 없다. 따라서 원고들의 위 주장도 받아들이지 아니한다.
③ 제1관리처분계획에서 ‘분양대상자별 분양예정인 대지 또는 건축물의 추산액’에 관한 사항이 누락되었다는 주장에 대하여
이 법원이 이 부분에서 설시할 이유는 제1심 판결문 제13면 제17행부터 제14면 제10행까지의 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
④ 이 사건 인가처분이 당연무효이므로 제1관리처분계획의 효력이 없다는 주장에 대하여
이 법원이 이 부분에서 설시할 이유는 제1심 판결문 제15면 제13행 말미에 “따라서 원고들의 위 주장도 받아들이지 아니한다.”를 추가하는 외에는 제1심 판결문 제14면 제13행부터 제15면 제13행까지의 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
결국, 제1관리처분계획이 당연무효라는 원고들의 주장은 이유가 없다.
(나) 제2관리처분계획의 무효 여부
위에서 본 바와 같이 제2관리처분계획은, 도정법 제24조 제3항 제10호, 제48조 제1항, 제49조에서 정한 요건인 조합총회의 결의, 관할 행정청의 인가·고시를 모두 흠결하였고, 이러한 하자는 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백하므로 당연무효라고 할 것이다.
(다) 이 사건 이전고시의 취소 여부
이전고시는 사업시행이 완료된 이후에 관리처분계획에서 이미 정한 바에 따라 정비사업으로 조성된 대지 및 건축물 등의 소유권을 분양받을 자에게 이전하는 행정처분으로서 관리처분계획이 확정한 권리의무관계를 완성하는 집행행위라고 할 것이므로, 관리처분계획이 무효이면 이전고시 전체가 위법하여 취소되어야 하거나 무효라고 할 것이다. 그런데 앞서 본 바와 같이 제1관리처분계획은 유효하고 제2관리처분계획은 위법하여 취소되어야 하는바(그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효이기도 하다), 이 사건 이전고시는 제2관리처분계획의 집행행위임을 부정할 수 없고, 제2관리처분계획이 제1관리처분계획 중 도정법 제24조 제3항 제10호, 제48조 제1항, 도정법 시행령 제49조 소정의 경미한 사항의 변경이라고 볼 수 없으며, 제2관리처분계획이 효력이 없는 이상, 이 사건 이전고시 중 적어도 제2관리처분계획에 해당하는 부분은 위법하다고 할 것이고 이는 이전고시 전체의 위법사유라고 봄이 상당하다.
따라서, 원고들의 나머지 주장에 대하여 더 살필 필요 없이, 이 사건 이전고시는 그 전체가 위법하여 취소되어야 할 것이므로 원고들의 이 부분 주장은 이유 있다.
4. 피고 성동구청장에 대한 청구에 관한 판단
가. 원고들의 주장
원고들은 아래와 같은 이유를 들어 이 사건 인가처분도 당연무효라고 주장하면서 그 무효확인을 구하고 있다.
(1) 기본행위인 제1관리처분계획이 당연무효이므로 그 효력을 완성하기 위한 보충행위인 이 사건 인가처분도 당연무효이다.
(2) 피고 조합은 이 사건 총회에서 결의한 내용과 달리 보류시설에 23.49평형 3세대, 41.20평형 1세대를 포함하지 않았고 조합원분양분 540세대, 일반분양분 348세대로 정하였던 것을 조합원분양분 600세대, 일반분양분 288세대로 제1관리처분계획의 내용을 변경한 채로 인가신청을 하였다. 피고 조합이 별도의 총회 결의 없이 위와 같이 관리처분계획을 변경하여 인가를 신청하였음에도 피고 성동구청장은 이를 만연히 인가하였으므로 이 사건 인가처분은 당연무효이다.
나. 이 부분 소의 적법 여부
살피건대, 제2관리처분계획이 유효하다면 이 사건 인가처분의 대상인 제1관리처분계획은 제2관리처분계획으로 변경되어 거기에 흡수·소멸되므로 이 사건 인가처분의 무효 여부를 다툴 소의 이익이 없다고 할 것이나 위에서 본 바와 같이 제2관리처분계획은 총회의결, 인가·고시 절차의 흠결로 무효이므로 제1관리처분계획이 제2관리처분계획으로 변경되었다고 볼 수는 없고, 또한 이전고시가 이루어져 그 효력이 발생한 때에는 전체의 절차를 처음부터 다시 밟지 않는 한 그 일부만을 따로 떼어 변경할 수 없고, 이전고시의 일부 변경을 위한 관리처분계획의 변경도 이전고시가 이루어지기 전에만 가능하므로 이전고시가 효력을 발생한 이후에는 관리처분계획의 변경을 구할 수 없으며( 대법원 1991. 10. 8. 선고 90누10032판결, 1999. 10. 8. 선고 97누12105 판결 각 참조), 이러한 법리는 관리처분계획의 인가처분에 대하여도 동일하게 적용된다고 봄이 상당하나, 이 사건 이전고시는 전체적으로 위법사유가 있어 취소되는 바이므로(이러한 위법사유는 제2관리처분계획이 효력이 발생하지 않는 데 따른 것으로 중대하고 명백한 하자이어서 이 사건 이전고시는 당연무효이기도 하다), 제1관리처분계획에 대한 이 사건 인가처분의 효력을 다투는 원고들의 이 부분 소는 적법하다고 할 것이다.
다. 본안에 관한 판단
위에서 본 바와 같이 제1관리처분계획이 당연무효라고 할 수 없고, 조합총회가 결의한 제1관리처분계획안과 인가받은 관리처분계획이 상이하다고 하더라도 이 사건 인가처분 자체에 중대하고 명백한 하자가 있다고 보기는 어려우므로, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
5. 결론
그렇다면, 원고들이 피고 조합에 대하여 제2관리처분계획의 취소를 구하는 주위적 청구 및 이 사건 이전고시의 취소를 구하는 주위적 청구는 이유 있어 이를 각 인용하고, 원고들의 피고 성동구청장에 대한 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결 중 피고 조합에 관한 부분은 이 법원과 결론을 달리하여 부당하므로 원고들의 피고 조합에 대한 항소를 받아들여 이를 취소하고, 제2관리처분계획 및 이 사건 이전고시처분을 각 취소하며, 제1심 판결 중 피고 성동구청장에 관한 부분은 이 법원과 결론을 달리하여 부당하므로 이를 취소하고 원고들의 피고 성동구청장에 대한 청구를 기각하여야 할 것이나, 원고들만 항소한 이 사건에서 원고들에게 불이익하게 주문을 변경할 수는 없으므로, 원고들의 피고 성동구청장에 대한 항소를 모두 기각하기로만 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 조용구(재판장) 심담 정재훈