주택재건축조합이 사업의 시행으로 용도가 폐지되는 기존 정비기반시설 부지를 점유ㆍ사용하는 경우 대부계약에 따른 대부료를 지급해야

대법원 2021. 7. 15. 선고 2019다269385 판결  
[대부료반환][공2021하,1484]

【판시사항】 

주택재건축조합이 사업의 시행으로 용도가 폐지되는 기존 정비기반시설 부지를 점유ㆍ사용하는 경우, 대부계약에 따른 대부료를 지급하여야 하는지 여부 (적극) 및 이때 구 도시 및 주거환경정비법 제32조 제6항의 사용료 또는 점용료 면제 규정이 적용될 수 있는지 여부 (소극) 

 

도정법 제32조(다른 법률의 인·허가등의 의제) ① 사업시행자가 사업시행인가를 받은 때(시장·군수가 직접 정비사업을 시행하는 경우에는 사업시행계획서를 작성한 때를 말한다. 이하 이 조에서 같다)에는 다음 각 호의 인가·허가·승인·신고·등록·협의·동의·심사 또는 해제(이하 "인·허가등"이라 한다)가 있은 것으로 보며, 제28조제4항에 따른 사업시행인가의 고시가 있은 때에는 다음 각 호의 관계 법률에 따른 인·허가등의 고시·공고 등이 있은 것으로 본다. <개정 2002.12.30, 2003.5.29, 2005.3.18, 2005.8.4, 2006.9.27, 2007.4.6, 2007.4.11, 2007.12.21, 2008.3.21, 2009.1.30, 2009.2.6, 2009.6.9, 2010.5.31, 2011.4.14, 2012.2.1, 2014.1.14, 2014.6.3, 2016.1.19> 1. 「주택법」 제15조의 규정에 의한 사업계획의 승인 2. 「건축법」 제11조의 규정에 의한 건축허가, 같은 법 제20조에 따른 가설건축물의 건축허가 또는 축조신고 및 같은 법 제29조에 따른 건축협의 3. 「도로법」 제36조에 따른 도로관리청이 아닌 자에 대한 도로공사 시행의 허가 및 같은 법 제61조에 따른 도로의 점용 허가 4. 사방사업법 제20조의 규정에 의한 사방지 지정의 해제 5. 「농지법」 제34조의 규정에 의한 농지전용의 허가·협의 및 같은 법 제35조의 규정에 의한 농지전용신고 6. 「산지관리법」 제14조·제15조에 따른 산지전용허가 및 산지전용신고, 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가·신고와 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조제1항·제4항에 따른 입목벌채등의 허가 및 「산림보호법」 제9조제1항 및 제2항제1호에 따른 산림보호구역에서의 행위의 허가. 다만, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 따른 채종림·시험림과「산림보호법」에 따른 산림유전자원보호구역의 경우는 제외한다. 7. 「하천법」 제30조에 따른 하천공사 시행의 허가 및 하천공사실시계획의 인가, 같은 법 제33조에 따른 하천의 점용허가 및 같은 법 제50조에 따른 하천수의 사용허가 8. 「수도법」 제17조에 따른 일반수도사업의 인가 및 같은 법 제52조 또는 제54조에 따른 전용상수도 또는 전용공업용수도 설치의 인가 9. 「하수도법」 제16조의 규정에 의한 공공하수도 사업의 허가 및 같은 법 제34조제2항에 따른 개인하수처리시설의 설치신고 10. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제15조제3항에 따른 지도등의 간행 심사 11. 유통산업발전법 제8조의 규정에 의한 대규모점포의 등록 12. 「국유재산법」 제30조에 따른 사용허가(주택재개발사업 및 도시환경정비사업에 한한다) 13. 「공유재산 및 물품 관리법」 제20조에 따른 사용·수익허가(주택재개발사업 및 도시환경정비사업만 해당한다) 14. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제86조제1항에 따른 사업의 착수·변경의 신고 15. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제86조에 따른 도시·군계획시설사업시행자의 지정 및 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가 16. 「전기사업법」 제62조에 따른 자가용 전기설비공사계획의 인가 및 신고 17. 「소방시설설치 및 안전관리에 관한 법률」 제7조제1항에 따른 건축허가등의 동의, 「위험물안전관리법」 제6조제1항에 따른 제조소등의 설치의 허가(제조소등은 공장건축물 또는 그 부속시설에 관계된 것에 한한다) ② 사업시행자가 공장이 포함된 구역에 대한 도시환경정비사업에 대하여 사업시행인가를 받은 때에는 제1항의 규정에 의한 인·허가등이 있은 것으로 보는 것 외에 다음 각호의 인·허가등이 있은 것으로 보며, 제28조제4항의 규정에 의한 사업시행인가의 고시가 있은 때에는 다음 각호의 관계 법률에 의한 인·허가 등의 고시·공고 등이 있은 것으로 본다. <개정 2003.5.29, 2005.3.31, 2006.9.27, 2007.4.11, 2007.4.27, 2007.5.17, 2007.12.21, 2009.6.9, 2015.1.6, 2017.1.17> 1. 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제13조의 규정에 의한 공장설립등의 승인 및 동법 제15조의 규정에 의한 공장설립등의 완료신고 2. 삭제 <2009.2.6> 3. 「폐기물관리법」 제29조제2항의 규정에 의한 폐기물처리시설의 설치승인 또는 설치신고(변경승인 또는 변경신고를 포함한다) 4. 삭제 <2009.2.6> 5. 삭제 <2009.2.6> 6. 「대기환경보전법」 제23조, 「물환경보전법」 제33조 및 「소음·진동관리법」 제8조의 규정에 의한 배출시설설치의 허가 및 신고 7. 「총포·도검·화약류 등의 안전관리에 관한 법률」 제25조제1항에 따른 화약류저장소 설치의 허가 ③ 사업시행자는 정비사업에 대하여 제1항 및 제2항의 규정에 의한 인·허가등의 의제를 받고자 하는 경우에는 제28조제1항의 규정에 의한 사업시행인가를 신청하는 때에 해당 법률이 정하는 관계서류를 함께 제출하여야 한다. 다만, 사업시행인가를 신청한 때에 시공자가 선정되어 있지 아니하여 관계서류를 제출할 수 없는 경우이거나 제5항에 따라 사업시행인가를 하는 때에는 시장·군수가 정하는 기한까지 이를 제출할 수 있다. <개정 2005.3.18, 2009.2.6> ④ 시장·군수는 제28조제1항의 규정에 의한 사업시행인가를 하거나 사업시행계획서를 작성하고자 함에 있어서 제1항 각호 및 제2항 각호의 규정에 의하여 의제되는 인·허가등에 해당하는 사항이 있는 경우에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 하며, 협의를 요청받은 관계행정기관의 장은 요청받은 날(제3항 단서의 경우에는 서류가 관계행정기관의 장에게 도달된 날을 말한다)부터 20일 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 관계행정기관의 장은 당해 법률에서 규정한 인·허가등의 기준을 위반하여 협의에 응하여서는 아니된다. <개정 2005.3.18> ⑤ 제4항에도 불구하고 천재지변이나 그 밖의 불가피한 사유로 인하여 긴급히 정비사업을 시행할 필요가 있다고 시장·군수가 인정하는 때에는 관계 행정기관의 장과 협의를 마치기 전에 제28조제1항에 따른 사업시행인가를 할 수 있다. 이 경우 협의를 마칠 때까지는 제1항 및 제2항에 따른 인·허가등을 받은 것으로 보지 아니한다. <신설 2009.2.6> ⑥ 정비사업에 대하여 제1항이나 제2항에 따라 다른 법률에 따른 인·허가등을 받은 것으로 보는 경우에는 관계 법률 또는 시·도조례에 따라 해당 인·허가등의 대가로 부과되는 수수료와 해당 국유지·공유지의 사용 또는 점용에 따른 사용료 또는 점용료를 면제한다. <개정 2012.2.1>

【판결요지】 

구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제32조 제1항 제3호는 ‘사업시행자가 사업시행인가를 받은 때에는 도로법 제61조의 규정에 의한 도로의 점용허가를 받은 것으로 본다.’라고 정하고, 같은 조 제6항은 “정비사업에 대하여 제1항이나 제2항에 따라 다른 법률에 따른 인허가 등을 받은 것으로 보는 경우에는 관계 법률 또는 시ㆍ도 조례에 따라 해당 인허가 등의 대가로 부과되는 수수료와 해당 국유지ㆍ공유지의 사용 또는 점용에 따른 사용료 또는 점용료를 면제한다.”라고 정하고 있다. 

구 도시정비법 제32조 제6항의 문언 해석과 구 도시정비법 관련 규정들을 종합하면, 도로가 용도폐지로 일반재산이 된 경우에 용도가 폐지되기 이전에 의제된 점용허가의 효력은 소멸되어 대부계약 체결의 대상이 된다. 주택재건축조합이 사업의 시행으로 용도가 폐지되는 기존 정비기반시설 부지를 점유ㆍ사용하는 경우 대부계약에 따른 대부료를 지급해야 하고, 대부료에 대해서는 구 도시정비법 제32조 제6항의 사용료 또는 점용료 면제 규정이 적용될 수는 없다. 
 
【참조조문】 

구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기 전의 것) 제32조 제1항 제3호(현행 제57조 제1항 제4호 참조), 제6항(현행 제57조 제7항 참조), 제65조 제2항(현행 제97조 제2항 참조), 제4항(현행 제97조 제5항 참조), 도시 및 주거환경정비법 제97조 제7항, 부칙(2017. 2. 8.) 제1조, 공유재산 및 물품 관리법(2021. 4. 20. 법률 제18086호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항, 제3항, 제19조 제1항, 제20조 제1항, 제22조 제1항, 제28조 제1항, 제32조 제1항, 제33조 제2항 

【참조판례】 

대법원 2015. 2. 26. 선고 2012두6612 판결
대법원 2015. 11. 12. 선고 2014두5903 판결 

【전 문】

【원고, 상고인】 ○○○○아파트주변지구주택재건축정비사업조합 (소송대리인 법무법인 나라 담당 변호사 고준우 외 1인) 

【피고, 피상고인】 안양시 (소송대리인 변호사 최재무) 

【원심판결】 수원지법 2019. 8. 22. 선고 2018나63716 판결 

【주 문】 

상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다. 

【이 유】 

상고이유를 판단한다. 

1. 사건 개요와 쟁점 

가. 원심판결 이유에 따르면 다음 사실을 알 수 있다. 

(1) 원고는 안양시 (주소 1 생략) 일원에서 주택재건축정비사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 시행할 목적으로 설립된 주택재건축정비사업조합이다. 피고는 2014. 11. 7. 원고에 대하여 이 사건 사업의 사업시행인가를 하였고 같은 날 이를 고시하였다. 

(2) 피고는 원고에게 2016. 11. 30. 안양시 (주소 2 생략) 도로 3,407.8㎡ 중 3,226.8㎡(이하 ‘이 사건 도로’라 한다)에 관한 대부계약 체결 신청을 예상 대부료 금액과 함께 안내하였다. 원고는 2016. 12. 21. 피고와 2016. 7. 8.부터 2019. 3. 31.까지 이 사건 도로를 대부하기로 하는 계약을 체결하였다. 피고는 2016. 12. 26. 원고에게 이 사건 대부계약에 따라 이 사건 도로에 관하여 2016년분 대부료 33,858,980원과 2017년분 대부료 70,013,490원 합계 103,872,470원의 대부료 납부를 고지하였다. 원고는 2017. 1. 20. 피고에게 위 대부료를 모두 납부하였다. 

(3) 한편 피고는 사업시행인가를 할 때 이 사건 도로에 관하여 구「도시 및 주거환경정비법」(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제65조 제2항에 따른 무상양도 대상인 ‘용도가 폐지되는 정비기반시설’로 지정하였다. 

(4) 원고는 구 도시정비법 제32조 제1항 제3호, 제6항에 따라 사업시행인가에 의하여 이 사건 도로의 사용에 따른 사용료 또는 점용료가 면제되므로 대부료 역시 면제된다는 전제에서 다음과 같이 주장한다. 주위적으로, 이 사건 대부계약은 강행규정 위반 또는 불공정한 법률행위로 무효이므로 피고는 지급받은 대부료를 부당이득으로 반환할 의무가 있다. 예비적으로, 피고 공무원들이 변상금을 부과할 예정이라며 이 사건 대부계약의 체결을 강요하여 대부료를 납부한 것이므로 피고 공무원들의 행위는 불법행위에 해당하고 피고는 국가배상법에 따라 대부료에 해당하는 손해를 배상해야 한다. 

나. 쟁점은 구 도시정비법상 주택재건축조합이 그 사업의 시행으로 용도가 폐지되는 기존 정비기반시설 부지를 점유ㆍ사용하는 경우 대부료를 지급해야 하는지 여부이다. 

2. 대부료 지급의무 발생 여부  

가. 구 도시정비법 제32조 제1항 제3호는 ‘사업시행자가 사업시행인가를 받은 때에는 도로법 제61조의 규정에 의한 도로의 점용허가를 받은 것으로 본다.’라고 정하고, 같은 조 제6항은 “정비사업에 대하여 제1항이나 제2항에 따라 다른 법률에 따른 인허가 등을 받은 것으로 보는 경우에는 관계 법률 또는 시ㆍ도 조례에 따라 해당 인허가 등의 대가로 부과되는 수수료와 해당 국유지ㆍ공유지의 사용 또는 점용에 따른 사용료 또는 점용료를 면제한다.”라고 정하고 있다. 

나. 구 도시정비법 제32조 제6항의 문언 해석과 구 도시정비법 관련 규정들을 종합하면, 도로가 용도폐지로 일반재산이 된 경우에 용도가 폐지되기 이전에 의제된 점용허가의 효력은 소멸되어 대부계약 체결의 대상이 된다. 주택재건축조합이 그 사업의 시행으로 용도가 폐지되는 기존 정비기반시설 부지를 점유ㆍ사용하는 경우 대부계약에 따른 대부료를 지급해야 하고, 대부료에 대해서는 구 도시정비법 제32조 제6항의 사용료 또는 점용료 면제 규정이 적용될 수는 없다. 구체적인 이유는 다음과 같다. 

(1) 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다. 어떠한 법률 규정에서 사용된 용어에 관하여 법률의 입법 취지와 목적을 중시하여 문언의 통상적 의미와 다르게 해석하려 하더라도 해당 법률 내의 다른 규정들이나 다른 법률과의 체계적 관련성 또는 전체 법체계와의 조화를 무시할 수 없으므로, 거기에는 일정한 한계가 있을 수밖에 없다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결 참조). 

(2)「공유재산 및 물품 관리법」(2021. 4. 20. 법률 제18086호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘공유재산법’이라 한다)은 공유재산에 관해서 다음과 같이 정하고 있다. 공유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분하고(제5조 제1항), 행정재산 외의 모든 공유재산을 일반재산으로 정한다(제5조 제3항). 행정재산에 관해서는 대부ㆍ매각ㆍ교환ㆍ양여ㆍ신탁 또는 대물변제하거나 출자의 목적으로 하지 못하고 이에 사권을 설정하지 못하도록 하여 처분 등을 제한한다(제19조 제1항 본문). 다만 지방자치단체의 장이 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 않는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있고 그 사용ㆍ수익을 허가하였을 때에는 대통령령으로 정하는 요율과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수한다(제20조 제1항, 제22조 제1항). 한편 일반재산에 관해서는 대부ㆍ매각ㆍ교환ㆍ양여ㆍ신탁하거나 사권을 설정할 수 있으며, 법령이나 조례로 정하는 경우에는 현물출자 또는 대물변제를 할 수 있고(제28조 제1항), 대부계약을 체결하였을 때에는 대통령령으로 정하는 요율과 산출방법에 따라 매년 대부료를 징수한다(제32조 제1항). 이러한 공유재산법 규정에 따르면, 일반재산은 행정재산과 달리 사용ㆍ수익허가의 대상이 될 수 없고 대부계약의 대상이 될 뿐이다. 그리고 행정재산이라 하더라도 공용폐지가 되면 행정재산으로서의 성질을 상실하여 일반재산이 되므로, 그에 대한 공유재산법상의 제한이 소멸되며, 강학상 특허에 해당하는 행정재산의 사용ㆍ수익에 대한 허가는 그 효력이 소멸한다(대법원 2015. 2. 26. 선고 2012두6612 판결 참조). 

(3) 주택재건축사업의 정비구역 내의 기존 도로 용도를 폐지하고 재건축아파트의 부지 등 일반재산으로 사용하면 도로법이 정한 도로로서의 기능을 상실하게 되므로 이에 대한 점용허가는 더 이상 불가능하고, 일반재산에 관하여 대부계약을 체결하고 그에 기초하여 대부료를 징수하는 절차를 거치는 대신 관리청의 처분에 따라 일방적으로 점용료를 부과할 수는 없다(대법원 2015. 11. 12. 선고 2014두5903 판결 참조). 

(4) 공유재산법 제33조 제2항은 “다른 법률에 따른 사용료 또는 점용료의 납부대상인 행정재산이 용도폐지 등의 사유로 이 법에 따른 대부료 납부대상으로 된 경우 그 대부료 산출에 관하여는 제1항을 준용한다.”라고 정하고 있어 행정재산이 용도폐지 등의 사유로 일반재산이 되면 대부료 납부대상이 됨을 전제로 하고 있다. 

(5) 한편 구 도시정비법 제65조 제2항은 전단에서 신설 정비기반시설의 국가 또는 지방자치단체의 무상귀속을, 후단에서 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설의 무상양도를 정하고 있다. 같은 조 제4항은 “당해 정비기반시설은 그 정비사업이 준공인가되어 관리청에 준공인가통지를 한 때에 국가 또는 지방자치단체에 귀속되거나 사업시행자에게 귀속 또는 양도된 것으로 본다.”라고 정하고 있어 사업시행자가 용도가 폐지되는 기존 정비기반시설을 무상양도받는 시기는 사업시행인가를 한 때가 아닐 뿐만 아니라, 사업시행자에게 사업시행기간 동안 위 정비기반시설을 무상으로 사용할 수 있는 권리가 있다고 보기도 어렵다. 

(6) 구 도시정비법이 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 개정되면서 제97조 제7항에 “제1항 및 제2항에 따라 정비사업의 시행으로 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설의 경우 정비사업의 시행 기간 동안 해당 시설의 대부료는 면제된다.”라는 규정이 신설되었는데, 이는 위 규정 신설 전에는 대부료가 부과되었음을 전제로 하고 있다고 볼 수 있다. 부칙에서 위 신설 조항의 소급적용에 대한 명확한 경과규정을 두지 않았으므로 부칙 제1조에 따른 개정법의 시행일인 공포 후 1년이 지난 날인 2018. 2. 9. 이후에만 위 신설 규정이 적용된다. 

3. 이 사건에 대한 판단 

가. 위에서 본 사실관계를 이러한 법리에 비추어 보면, 이 사건 도로의 경우 원고가 사업시행인가ㆍ고시를 받은 2014. 11. 7. 도로로서의 용도가 폐지되어 일반재산이 되었고 이에 대한 점용허가나 그에 따른 구 도시정비법 제32조 제6항의 사용료 또는 점용료 면제 규정이 적용될 여지가 없다. 따라서 원고는 이 사건 사업의 시행을 위해 피고와 이 사건 도로 부지에 대한 대부계약을 체결할 수밖에 없고 그에 따라 대부료를 지급할 의무가 있다. 

나. 원심은 원고가 이 사건 도로를 정당하게 사용하기 위해서는 피고와 대부계약을 체결하고 대부료를 지급해야 한다고 판단하면서 원고의 주위적ㆍ예비적 주장을 모두 배척하였다. 원심판결은 위에서 본 법리에 기초한 것으로서, 상고이유 주장과 같이 구 도시정비법 제32조 제6항의 사용료 또는 점용료 면제 등에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다. 

4. 결론 

원고의 상고는 이유 없어 이를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 

대법관   노정희(재판장) 김재형(주심) 안철상 이흥구

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수원지방법원 2019. 8. 22. 선고 2018나63716 판결 
[대부료반환][미간행] 

【전 문】 

【원고, 피항소인】 ○○○○아파트주변지구주택재건축정비사업조합(소송대리인 법무법인 나라 담당변호사 하지훈)

【피고, 항소인】 안양시(소송대리인 변호사 최재무)

【변론종결】 
2019. 7. 4.

【제1심판결】 수원지방법원 안양지원 2018. 4. 19. 선고 2017가단114588 판결 

【주 문】

1. 제1심판결 중 피고 패소 부분을 취소하고, 그 취소 부분에 대한 원고의 청구를 기각한다. 

2. 소송총비용은 원고가 부담한다.

【청구취지 및 항소취지】 
[청구취지]

피고는 원고에게 184,796,820원 및 이에 대하여 이 사건 소장부본 송달 다음날부터 다 갚는 날까지 연 15%의 비율로 계산한 돈을 지급하라. 

[항소취지]

제1심판결 중 피고 패소 부분을 취소하고, 그 취소 부분에 해당하는 원고의 청구를 기각한다. 

【이 유】

1. 이 법원의 심판범위 

원고는 제1심에서 피고에 대하여 도로 대부료 반환 청구 및 공원 대부료 반환 청구를 하였는데, 제1심 법원은 그 중 도로 대부료 반환 청구를 인용하고, 나머지 청구를 기각하였다. 이에 대하여 피고만이 원고 청구 인용 부분에 대해 불복하여 항소하였으므로, 이 법원의 심판대상은 위와 같이 인용된 도로 대부료 반환 청구 부분에 한정된다. 

2. 기초사실 

가. 원고는 안양시 (주소 1 생략) 일원에서 주택재건축정비사업을 시행할 목적으로 설립된 주택재건축정비사업조합이다. 

나. 원고는 조합설립인가를 받은 후 피고에게 사업시행인가신청을 하였고, 피고는 2014. 11. 7. 사업시행인가(이하 ‘이 사건 사업시행인가’라 한다)를 한 다음 같은 날 이를 고시하였다. 

다. 피고는 2016. 6. 27. 1차 안내, 2016. 7. 13. 2차 안내에 이어, 다시 2016. 11. 30. 원고에게 안양시 (주소 3 생략) 공원 3305.8㎡(이하 ‘이 사건 공원’이라 한다)와 (주소 4 생략)주1) 도로 3407.8㎡ 중 3226.8㎡(이하 ‘이 사건 도로’라 한다)에 관한 대부계약 체결을 신청할 것을 예상 대부료 액수와 함께 3차 안내하였고, 이에 원고는 피고와 사이에 2016. 12. 21. 피고가 원고에게 2016. 7. 8.부터 2019. 3. 31.까지 이 사건 공원 및 도로를 대부하기로 하는 계약을 체결하였다(이하 ‘이 사건 대부계약’이라 한다). 

라. 피고는 2016. 12. 26. 원고에게 이 사건 대부계약에 따른 2016년분 60,237,630원(= 이 사건 공원 대부료 26,378,650원 + 이 사건 도로 대부료 33,858,980원) 및 2017년분 124,559,190원(= 이 사건 공원 대부료 54,545,700원 + 이 사건 도로 대부료 70,013,490원) 합계 184,796,820원의 대부료 납부를 고지하였고, 원고는 2017. 1. 20. 피고에게 위 대부료를 납부하였다. 

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증, 갑 제9호증, 을 제1 내지 6호증, 을 제8호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지 

2. 원고의 주장 요지 

가. 주위적 청구 

이 사건 사업시행인가를 받은 원고는 구 도시 및 주거환경정비법(2014. 6. 3. 법률 제12738호로 개전되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제32조 제1항 제3호 및 제6항에 따라 사업시행구역 안의 도로를 무상으로 사용할 수 있다. 따라서 원고는 이 사건 도로를 사용하기 위하여 피고와 대부계약을 체결할 의무가 없거나, 설령 구 도시정비법 제66조 제4항 및 제5항에 의하여 사업시행인가 고시 이후에는 도로의 용도가 폐지되어 일반재산이 되는 결과 피고와 대부계약을 체결하여야 한다고 하더라도 구 도시정비법 제32조 제6항의 입법취지(정비사업의 원활한 추진)를 살리기 위하여 그 대부계약은 무상의 대부계약이 되어야 한다. 그런데도 피고는 원고에게 대부계약을 체결하지 않으면 변상금을 부과하겠다고 고지하여 원고는 피고와 이 사건 대부계약을 체결하였는바, 위 대부계약은 강행규정 위반이거나 불공정한 법률행위로서 무효이다. 따라서 피고는 원고에게 이 사건 도로에 관하여 지급받은 대부료 103,872,470원 및 이에 대한 지연손해금을 부당이득으로 반환할 의무가 있다. 

나. 예비적 청구 

원고는 피고와 유상의 대부계약을 체결할 의무가 없음에도 불구하고 피고 공무원들은 원고에게 대부계약을 체결하지 않으면 변상금을 부과할 예정이라고 하면서 대부계약 체결을 강요하여 원고는 이 사건 대부계약을 체결하고 대부료를 납부한 것인바, 이러한 피고 공무원들의 행위는 불법행위에 해당하므로 피고는 국가배상법에 따라 원고가 입은 대부료 상당의 손해를 배상하여야 한다. 

3. 관련 규정

별지 기재와 같다. 

4. 부당이득반환청구에 관한 판단 

가. 원고의 이 사건 대부계약 체결 의무의 존부 

1) 구 도시정비법 제32조 제1항 제3호는 사업시행자가 사업시행인가를 받은 때에는 도로법 제61조의 규정에 의한 도로점용의 허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있고, 제32조 제6항은 ‘정비사업에 대하여 제1항이나 제2항에 따라 다른 법률에 따른 인·허가등을 받은 것으로 보는 경우에는 관계 법률 또는 시·도조례에 따라 해당 인·허가등의 대가로 부과되는 수수료와 해당 국유지·공유지의 사용 또는 점용에 따른 사용료 또는 점용료를 면제한다’고 규정하고 있다. 한편 구 공유재산 및 물품 관리법(2014. 11. 19. 법률 12844호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공유재산법’이라 한다)은 공유재산을 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분하고, 행정재산 외의 모든 공유재산을 일반재산으로 정한 다음, 행정재산은 사용ㆍ수익허가의 대상으로, 일반재산은 대부계약의 대상으로 정하고 있다. 그리고 행정재산이라 하더라도 공용폐지가 되면 행정재산으로서의 성질을 상실하여 일반재산이 되므로(대법원 2015. 2. 26. 선고 2012두6612 판결 등 참조), 그에 대한 공유재산법상의 제한이 소멸되고, 강학상 특허에 해당하는 행정재산의 사용ㆍ수익에 대한 허가는 그 효력이 소멸된다(구 공유재산법 제33조주2) 제2항도 사용료 또는 점용료의 납부대상인 행정재산이 용도폐지된 경우 대부계약의 체결이 당연히 예정되는 절차라는 전제 하에서 입법된 것이라고 보인다). 그리고 구 도시정비법 66조 제4, 5항은 정비구역안의 국유·공유재산은 사업시행자 또는 점유자 및 사용자에게 다른 사람에 우선하여 수의계약으로 매각 또는 임대할 수 있고, 이와 같이 다른 사람에 우선하여 매각 또는 임대할 수 있는 국유·공유 재산은 관계 법령에도 불구하고 사업시행인가의 고시가 있은 날부터 종전의 용도가 폐지된 것으로 본다고 규정하고 있다. 따라서 주택재건축사업의 정비구역내의 기존 도로가 사업시행인가로 도로 용도를 폐지하고 재건축아파트의 부지 등 일반재산으로 사용하게 되면 도로로서의 기능을 상실하게 되므로 이에 대한 점용 허가는 더 이상 불가능하고, 대부계약체결의 대상이 될 수 있을 뿐이라고 할 것이다(대법원 2015. 11. 12. 선고 2014두5903 판결 등 참조). 

2) 위 법리를 바탕으로 이 사건에 관하여 보건대, 이 사건 도로의 경우 구 도시정비법 제66조 제5항에 의하여 원고가 이 사건 사업시행인가를 받고 사업시행인가가 고시된 2014. 11. 7. 도로로서의 용도가 폐지되어 일반재산이 되었다고 할 것이므로, 이에 대한 점용허가나 그에 따라 제32조 제6항의 사용료 또는 점용료 면제 규정이 적용될 여지가 없다. 그렇다면 이 사건 도로를 정당하게 사용하고자 하는 원고로서는 정비사업의 시행이 완료되어 그 소유권이 원고에게 귀속되는 준공인가 통지시까지는(구 도시정비법 제65조 제2항 및 제4항 참조) 구 도시정비법 제66조 제4항에 따라 피고와 사이에 대부계약을 체결하는 절차를 거쳐야만 할 것이다. 

나. 이 사건 대부계약에 따른 대부료 부과의 정당성 여부  

살피건대, ㉠ 구 도시정비법은 정비사업을 주거환경개선사업, 주택재개발사업, 주택재건축사업, 도시환경정비사업, 주거환경관리사업, 가로주택정비사업으로 구분하고, 각 정비사업에 따라 구체적인 규율을 달리하고 있는바, 상대적으로 공익성이 낮은 주택재건축사업구역 안의 도로가 용도폐지되어 사업시행자가 대부료를 납부하여야 한다는 결과가 되더라도 구 도시정비법 제32조 제6항의 취지가 완전히 몰각된다고 보기는 어려운 점, ㉡ 구 도시정비법 제66조 제4항 및 제5항과의 관계상 정비구역 밖의 도로의 경우나 정비구역 내에서 용도가 폐지되지 아니한 경우 등에는 여전히 사용 또는 점용에 따른 사용료 또는 점용료가 면제되는 점, ㉢ 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 개정되고 2018. 2. 9.부터 시행된 도시정비법은 제97조주3) 제7항에서 ‘정비사업의 시행으로 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설의 경우 정비사업의 시행 기간 동안 해당 시설의 대부료는 면제된다’는 규정이 신설되었기는 하였으나, 위 신설 규정은 이 사건에도 소급 적용된다는 경과규정이 없을 뿐더러 위 신설 규정이 기존 법리를 단순히 확인한 조항으로 보기도 어려운 점 등을 종합하면, 원고가 주장하는 사정만으로는 이 사건 대부계약에 기하여 대부료가 부과한 것이 위법·부당하다고 할 수 없고, 달리 위법·부당하다고 인정할 만한 사정이 보이지 않는다. 

다. 소결론  

따라서 원고로서는 이 사건 도로를 사용하기 위하여 피고와 대부계약을 체결하고, 그 대부료를 지급하여야 함이 상당하므로, 이 사건 대부계약이 강행규정 위반의 법률행위이거나 불공정한 법률행위라는 원고의 주장은 이유 없다. 

5. 불법행위에 기초한 손해배상청구에 관한 판단 

앞서 본 바와 같이 원고가 이 사건 도로를 사용하기 위하여 피고와 대부계약을 체결하여 피고에게 대부료를 납부해야 하는 이상, 피고 공무원들이 원고에게 대부계약을 체결하지 않으면 변상금을 부과할 예정이라고 하면서 대부계약을 체결하도록 하였다고 하여 위 과정에 어떠한 위법에 있다고 볼 수 없다. 

따라서 원고의 위 주장 역시 이유 없다. 

6. 결론 

그렇다면 원고의 청구는 기각되어야 할 것인데, 이와 달리 원고의 청구를 일부 인용한 제1심판결은 부당하므로 제1심판결 중 피고 패소 부분을 취소하고, 그 취소 부분에 해당하는 원고의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 

(별지 생략) 

판사   이동식(재판장) 이석준 허서윤  

주1) 2016. 8. 1. 안양시 (주소 5 생략)에서 분할되었다. 

주2) 제33조(대부료의 조정) ① 지방자치단체의 장은 동일인(상속인과 그 밖의 포괄승계인은 피승계인과 동일인으로 본다)이 같은 일반재산을 1년을 초과하여 계속 대부하는 경우 제32조제1항에 따라 산정된 해당 연도의 연간 대부료가 전년도의 연간 대부료보다 100분의 5 이상 증가한 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 대부료의 증가분을 감액할 수 있다. ② 다른 법률에 따른 사용료 또는 점용료의 납부대상인 행정재산이 용도 폐지 등의 사유로 이 법에 따른 대부료 납부대상으로 된 경우 그 대부료 산출에 관하여는 제1항을 준용한다. 

주3) 구 도시정비법 65조(정비기반시설 및 토지 등의 귀속)와 같은 내용이다.