이유
○ 「농어촌정비법」 제2조, 제9조, 제12조 및 제14조에 따르면 “농어촌정비사업”이란 농업생산기반을 조성·확충하기 위한 농업생산기반의 정비, 생활환경을 개선하기 위한 농어촌 생활환경의 정비와 농어촌 관광휴양 자원 개발 및 한계농지등의 정비사업을 말하고, “농업생산기반정비사업”이란 농수산업을 주목적으로 간척, 매립, 개간 등을 하는 농지확대개발사업을 말하며, 농업생산기반정비사업은 국가, 지방자치단체, 한국농어촌공사 또는 토지소유자가 시행하고, 토지소유자가 농업생산기반정비사업의 시행자인 경우에는 시·도지사에게 사업 시행의 인가를 받아 농업생산기반정비사업을 시행하도록 하고 있으며, 국가는 농지를 늘리기 위하여 필요하면 개간 대상 지역의 조사ㆍ결정 및 고시 등 농지 개발과 관련된 조치를 취할 수 있다고 규정하고 있습니다.
○ 한편, 「산지관리법」 제14조 및 제15조에 따르면 산지전용을 하려는 경우 산림청장의 허가를 받거나 산림청장에게 신고해야 하고, 같은 법 제21조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제26조제1항제1호에 따르면 산지전용허가를 받거나 산지전용신고를 한 자가 산지전용 목적사업에 사용되고 있거나 사용된 토지를 5년 이내에 다른 목적으로 사용하려는 경우 산림청장의 승인을 받도록 되어 있습니다.
○ 「농어촌정비법」은 농업생산기반, 농어촌 생활환경, 농어촌 관광휴양 자원 및 한계농지 등을 종합적ㆍ체계적으로 정비ㆍ개발하여 농수산업의 경쟁력을 높이고 농어촌 생활환경 개선을 촉진함으로써 현대적인 농어촌 건설과 국가의 균형발전에 이바지하는 것을 목적으로 하는 법이고(제1조), 「산지관리법」은 산지의 합리적인 보전과 이용을 통하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모함으로써 국민경제의 건전한 발전과 국토환경보전에 이바지함을 목적으로 하는 법(제1조)입니다.
○ 이 사안에서는 토지소유자가 「농어촌정비법」 제12조에 따라 산지를 개간하여 농지를 조성하는 경우, 그 농지의 타 용도로의 전용제한과 관련하여 개간사업의 인가권자가 「산지관리법」 제21조의 전용제한기간인 5년보다 긴 전용제한기간을 부과할 수 있는지, 그리고 이 경우 「산지관리법」 제21조가 적용되는지가 문제된다고 할 것입니다.
○ 「농어촌정비법」에서는 개간사업의 시행인가 시 인가조건으로 개간된 농지의 타 용도로의 전용을 제한할 수 있는지에 대해 아무런 규정을 두고 있지 않고, 「농지법」에서도 개간으로 조성된 농지에 대한 타 용도로의 전용제한기간과 관련하여 특별한 제한을 하고 있지 않습니다.
○ 그러나 임야에 대한 개간허가처분은 수익적 처분(대법원 1985. 2. 8. 선고 83누625 판결)이라 할 것이고, 이러한 수익적 처분의 법률적 성질은 재량행위에 속하는 것이며, 재량행위에는 관계 법령에 명시적인 금지규정이 없는 한 행정목적을 달성하기 위해 조건이나 기한, 부담 등의 부관을 붙일 수 있고, 그 부관의 내용이 이행 가능하고 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 적합하며 행정처분의 본질적 효력을 저해하지 않는 이상 위법하다고 할 수 없다(대법원 2004. 3. 25. 선고 2003두12837 판결)고 할 것입니다.
○ 그렇다면 개간사업의 시행인가 시 인가권자는 「농어촌정비법」 상 명시적 근거가 없다 하더라도 개간으로 조성된 농지의 타 용도로의 전용제한을 인가조건으로 할 수 있다고 할 것이고, 토지소유자가 산지를 개간하여 농지를 조성하는 경우, 농업생산기반을 종합적·체계적으로 정비·개발하여 농수산업의 경쟁력을 높이는 것을 목적으로 하는 「농어촌정비법」의 목적을 고려하면, 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 적합하며 행정처분의 본질적 효력을 저해하지 않는 한 개간사업의 시행인가 시 산지관리법령에 규정된 5년보다 긴 타 용도로의 전용제한을 하는 것이 가능하다 할 것입니다.
○ 한편 「농어촌정비법」과 「산지관리법」의 적용관계에 대하여 살펴보면, 「농어촌정비법」과 「산지관리법」은 그 규율대상과 목적이 서로 다르므로 산지를 개간하여 조성된 농지에 대해 「농어촌정비법」과 「산지관리법」이 모두 적용될 여지가 있는 것처럼 보이나, 개간사업의 인가권자가 그 인가조건으로 「산지관리법」 제21조의 5년보다 긴 전용제한기간을 부과하였다면, 그 범위 내에서 최장 5년의 전용제한기간을 규정하고 있는 「산지관리법」 제21조는 적용될 여지가 없다고 할 것입니다.
○ 따라서 토지소유자가 「농어촌정비법」 제12조에 따라 산지를 개간하여 농지를 조성하는 경우, 개간사업의 인가권자가 「산지관리법」 제21조의 전용제한기간인 5년보다 긴 전용제한기간을 부과할 수 있고, 이 경우 「산지관리법」 제21조는 적용되지 않습니다.