대법원 2019. 2. 14. 선고 2017두65357 판결
[농지처분의무통지취소]〈상속농지처분의무 사건〉[공2019상,761]
【판시사항】
[1] 어떤 토지가 농지법 제2조 제1호 (가)목 전단에서 정한 ‘농지’인지 판단하는 기준 및 농지법상 ‘농지’였던 토지가 농지전용허가 등을 받지 아니하고 불법 전용되어 현실적으로 다른 용도로 이용되고 있는 경우, 농지법상 ‘농지’에 해당하는지 여부(적극)
[2] 상속으로 취득한 1만㎡ 이하의 농지를 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하는 경우, 처분의무가 있는지 여부(소극)
【판결요지】
[1] 어떤 토지가 농지법 제2조 제1호 (가)목 전단에서 정한 ‘농지’인지는 공부상의 지목과 관계없이 그 토지의 사실상 현상에 따라 판단하여야 하지만, 농지법상 ‘농지’였던 토지가 현실적으로 다른 용도로 이용되고 있더라도 그 토지가 농지전용허가 등을 받지 아니하고 불법 전용된 것이어서 농지로 원상회복되어야 하는 것이라면 그 변경 상태는 일시적인 것에 불과하고 여전히 농지법상 ‘농지’에 해당한다.
[2] 농지법 제6조 제1항, 제2항 제4호, 제7조 제1항, 제10조 제1항 제1호, 제6호의 문언, 체계, 연혁, 입법 취지 등을 종합하면, 상속으로 취득한 1만㎡ 이하의 농지에 대해서는 농지법 제10조 제1항 제1호가 적용되지 않으므로 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하더라도 처분의무가 있다고 볼 수 없다.
【참조조문】
[1] 농지법 제2조 제1호 (가)목, 제42조 [2] 농지법 제6조 제1항, 제2항 제4호, 제7조 제1항, 제10조 제1항 제1호, 제6호
【참조판례】
[1] 대법원 2018. 10. 25. 선고 2018두43095 판결(공2018하, 2264)
【전 문】
【원고, 상고인】 원고 (소송대리인 법무법인 세헌 담당변호사 김수정 외 3인)
【피고, 피상고인】 부산광역시 강서구청장
【원심판결】 부산고법 2017. 10. 11. 선고 2017누22565 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 부산고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 상고이유 제2점에 대하여
어떤 토지가 농지법 제2조 제1호 (가)목 전단에서 정한 ‘농지’인지 여부는 공부상의 지목과 관계없이 그 토지의 사실상 현상에 따라 판단하여야 하지만, 농지법상 ‘농지’였던 토지가 현실적으로 다른 용도로 이용되고 있다고 하더라도 그 토지가 농지전용허가 등을 받지 아니하고 불법 전용된 것이어서 농지로 원상회복되어야 하는 것이라면 그 변경 상태는 일시적인 것에 불과하고 여전히 농지법상 ‘농지’에 해당한다고 보아야 한다(대법원 2018. 10. 25. 선고 2018두43095 판결 등 참조).
원심은 이 사건 농지가 적법한 절차에 의하지 아니한 채 불법전용된 것이어서 향후 복구되어야만 하는 상태에 있다는 등의 이유로 여전히 농지법에서 규정하고 있는 ‘농지’에 해당한다고 판단하였다.
이러한 원심의 판단은 앞서 본 법리에 기초한 것으로서, 거기에 상고이유 주장과 같이 농지법상 농지에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.
2. 상고이유 제1점에 대하여
가. 농지 소유의 제한을 규정한 농지법 제6조는 제1항에서 “농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다.”라고 규정하고 있으나, 제2항에서 “다음 각호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에도 불구하고 자기의 농업경영에 이용하지 아니할지라도 농지를 소유할 수 있다.”라고 규정하면서 제4호에서 ‘상속[상속인에게 한 유증(유증)을 포함한다. 이하 같다]으로 농지를 취득하여 소유하는 경우’를 열거하고 있다.
그리고 농지 소유의 상한을 규정한 농지법 제7조 제1항은, 상속으로 농지를 취득한 자로서 농업경영을 하지 아니하는 자는 그 상속 농지 중에서 총 1만㎡까지만 소유할 수 있도록 규정하고 있다.
한편 농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분을 규정한 농지법 제10조 제1항은 “농지 소유자는 다음 각호의 어느 하나에 해당하게 되면 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지를 처분하여야 한다.”라고 규정하면서, ‘소유 농지를 자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장·군수 또는 구청장이 인정한 경우(제1호)’, ‘제7조에 따른 농지 소유 상한을 초과하여 농지를 소유한 것이 판명된 경우(제6호)’ 등을 열거하고 있다.
나. 위와 같은 관계 법령의 문언, 체계, 연혁, 입법 취지 등을 종합하면, 상속으로 취득한 1만㎡ 이하의 농지에 대해서는 농지법 제10조 제1항 제1호가 적용되지 않으므로 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하더라도 처분의무가 있다고 볼 수 없다. 그 이유는 다음과 같다.
1) 농지법은 제2장에서 ‘비자경 농지에 대한 소유금지’라는 원칙을 규정하고(제6조 제1항), 그에 대한 예외로 소유가 허용되는 경우를 규정하면서(제6조 제2항), 예외적으로 소유가 허용되더라도 일정한 경우에 대해서는 소유 상한을 정하는(제7조) 등 농지 소유에 관하여 규정하고 있다. 아울러 농지법은 농지 소유에 관한 농지법 제6조, 제7조에 대응하여 제10조 제1항 제1호에서 비자경 농지에 대한 일반적 처분의무를 규정하고, 제3호 내지 제6호에서 비자경 농지의 예외적 소유를 허용하는 근거의 존속 여부에 따른 처분의무를 규정하는 등 농업경영에 이용하지 않는 농지의 처분의무를 규정하고 있다. 따라서 처분의무에 관한 제10조 제1항의 적용 범위를 해석할 때에는 농지의 소유에 관한 제6조, 제7조의 내용을 함께 고려하여야 한다.
2) 농지법 제6조 제2항 제4호, 제7조는 별다른 조건 없이 상속한 비자경 농지의 소유를 허용하면서 면적 상한을 두고 있을 뿐이고, 이에 대응하여 제10조 제1항 제6호는 소유 상한을 초과한 농지에 대한 처분의무를 인정하는 규정을 두고 있다. 일정한 면적 범위 내에서 상속한 비자경 농지의 소유를 인정하는 근거는 재산권을 보장하기 위함인데, 상속 농지를 농업경영에 이용하지 않는다고 하여 소유 상한 범위 내의 농지를 소유할 근거가 사라진다고 보기 어렵다.
3) 농지법 제6조 제2항, 제7조 제1항은 농지의 ‘취득’과 ‘소유’를 구별하여 사용하고 있는 등 농지법 제6조, 제7조는 농지 취득뿐만 아니라 농지 취득 이후의 계속 소유까지 규율하는 조항으로 해석된다.
4) 상속 농지의 소유 상한을 정한 농지법 제7조 제1항은, 자기의 농업경영, 임대를 통한 경영을 구분하지 않고 ‘농업경영을 하지 아니하는 자’에게 1만㎡까지 소유할 수 있도록 허용하고 있다. 또한 제7조 제4항은 ‘제23조 제1항 제7호에 따라 농지를 임대하거나 사용대(사용대)하는 경우에는 제1항 또는 제2항에도 불구하고 소유 상한을 초과할지라도 그 기간에는 그 농지를 계속 소유할 수 있다’고 규정하고 있다. 따라서 상속 농지 중 1만㎡까지는 농업경영을 하지 않더라도 소유할 수 있고, 이를 초과하는 면적은 제23조 제1항 제7호의 요건을 갖춘 경우 계속 소유가 허용된다고 보아야 한다.
5) 상속 농지의 경우 제6조 제2항 제4호에 따라 면적과 무관하게 취득하여 소유하는 것이 가능하다. 농업경영에 이용하지 않을 경우 모든 상속 농지가 처분의무의 대상이 된다고 본다면 굳이 제7조 제1항에서 소유 상한을 둘 필요가 없을 것이다. 제7조 제1항에서 농업경영을 하지 아니하는 자에 대하여 1만㎡의 소유 상한을 두는 취지는 1만㎡까지는 농업경영에 이용하지 않더라도 계속 소유할 수 있고, 처분의무의 대상도 되지 않기 때문으로 보는 것이 합리적이다.
6) 농지법 제10조 제1항 제1호가 그 대상 농지를 문언상 제한하지 않고 있다는 이유로 모든 농지를 그 적용 대상으로 삼을 수 있다면, 비자경 농지 소유를 허용하는 농지법 제6조 제2항 각호의 요건을 갖추었으나 자기의 농업경영에 이용하지 않는 정당한 사유에 관한 농지법 시행령 제9조에 해당하지 않는 경우에는 처분의무가 발생한다고 보게 되어 농지법 제6조 제2항을 둔 의의가 사라질 수 있다.
7) 농지법 시행령 제9조 제1항 제1호는 농지법 제10조 제1항 제1호의 자기의 농업경영에 이용하지 않는 정당한 사유 중 하나로 농지법 제23조 제1항에 따라 소유 농지를 임대 또는 사용대(사용대)하는 경우를 열거하고 있다. 그러나 농지법 제23조는 농지법 중 농지 소유에 관한 제2장이 아닌 ‘농지의 이용’에 관한 제3장에 위치하고, 상속으로 취득한 농지에 대한 적법한 임대 등 권한을 규정한 것일 뿐, 임대 등을 강제하는 규정이 아니다. 위와 같은 ‘정당한 사유’를 규정한 농지법 시행령 제9조는 농지처분의무 규정이 도입된 이후인 2002. 3. 30. 농지법 개정 당시 비로소 도입된 점을 고려하면, 상속으로 취득한 농지에 대하여 자경하지 않고 농지법 제23조 제1항에 따른 임대 등을 하지 않는다는 이유로 처분의무가 발생한다는 해석의 근거가 될 수는 없다.
8) 현행 농지법상 농지에 대한 상속이 계속되면 비자경 농지가 향후 점차 늘어나게 되는 문제가 생길 수 있다. 그러나 이러한 문제는 재산권 보장과 경자유전의 원칙이 조화되도록 입법적으로 해결할 문제이다. 농업생산성을 높인다거나 경자유전의 원칙을 관철하기 위하여 상속으로 취득하는 1만㎡ 이하의 농지에 대해서도 농업경영을 하지 않으면 농지처분의무가 있다고 새기는 것은 입법론은 별론으로 하더라도 현행 농지법의 해석론을 벗어나는 것이다. 게다가 농업인이 아닌 자가 상속으로 취득하게 된 비자경 농지는 그 지목이 여전히 ‘농지’이므로, 농업인이 아닌 자가 계속하여 보유하더라도 그 농지로서의 성격을 잃게 되는 것도 아니다.
다. 그런데도 원심은 이와 달리, 상속으로 취득한 1만㎡ 이하의 농지에 대해서도 농지법 제23조 제1항에 의하여 임대 등을 하지 않는 한 농지법 제10조 제1항 제1호가 적용된다고 보아 이 사건 처분이 적법하다고 판단하였다. 이러한 원심판결에는 농지법상 농지처분의무에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.
3. 결론
그러므로 원심판결을 파기하고 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이기택(재판장) 권순일 박정화 김선수(주심)
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부산고등법원 2017. 10. 11. 선고 2017누22565 판결
[농지처분의무통지취소][미간행]
【전 문】
【원고, 항소인】 원고 (소송대리인 법무법인 대호 담당변호사 성락인)
【피고, 피항소인】 부산광역시 강서구청장 (소송대리인 법무법인 우리들 담당변호사 문지영)
【변론종결】
2017. 9. 13.
【제1심판결】 부산지방법원 2017. 7. 7. 선고 2016구합22668 판결
【주 문】
1. 원고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심판결을 취소한다. 피고가 2016. 6. 15. 원고에게 한 부산 강서구 (주소 생략) 답 2,158㎡의 농지처분의무통지를 취소한다.
【이 유】
1. 제1심판결의 인용 및 수정
이 법원이 이 사건에 관하여 쓸 이유는 제1심판결문 제7면 6행부터 7행까지의 “흙, 모래, 자갈 등”을 “시멘트, 아스콘, 아스팔트 등”으로 고치고, 제1심판결문 제4면 2행부터 제6면 8행까지를 아래와 같이 고쳐 쓰는 것을 제외하고는 제1심판결의 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
[고쳐 쓰는 부분]
1) 첫 번째 주장에 대한 판단
가) 법률의 해석은 해당 법규정이 속하는 법체계 전체의 논리적 맥락에 따라 입법 목적을 고려하여 법률에 사용된 개념과 문언의 의미를 구체화하는 것이다(대법원 2016. 10. 19. 선고 2014다46648 전원합의체 판결 참조). 따라서 당해 법령 자체에 그 법령에서 사용하는 용어의 정의나 포섭의 구체적인 범위가 명확히 규정되어 있지 아니한 경우 법령상 용어의 해석은 그 법령의 전반적인 체계와 취지·목적, 당해 조항의 규정형식과 내용 및 관련 법령을 종합적으로 고려하여 해석하여야 한다(대법원 2010. 6. 24. 선고 2010두3978 판결 참조).
나) 다시 이 사건으로 돌아와 보건대, 농지법 제6조 제2항 제4호와 농지법 제7조 제1항은 상속으로 농지를 취득하여 ‘소유’하는 경우에 관하여 규정하고 있다. 그러나 아래와 같은 법령의 규정내용과 입법취지, 전반적인 체계와 문언내용 등에 비추어 보면, 농지법 제6조 제2항 제4호, 제7조 제1항 소정의 ‘소유’는 ‘소유권 등에 변동이 있는 경우에 소유권을 취득 내지 보유할 수 있다’는 의미로 해석될 뿐 ‘소유권 등에 변동이 있은 이후에 계속 소유 또는 계속 보유할 수 있다’는 의미로 해석되지 않는다. 한편 농지법 제6조 제2항 제4호, 제7조 제1항은 소유권 등의 변동시점을 기준으로 규율하고 있는 것으로서 그 이후의 소유권 계속 보유에 관하여 규율하고 있는 농지법 제10조 제1항과는 그 ‘규율의 방향’을 전혀 달리하는 것으로 해석된다.
따라서 농지법 제6조 제2항 제4호, 제7조 제1항에 따라 주1) 상속을 원인으로 농지 소유권을 ‘취득’하였다고 하더라도 당연히 농지 소유권을 ‘계속 보유’하게 된다고 볼 수는 없고, 그와 같은 경우에 농지처분의무에 관하여 규정하고 있는 농지법 제10조 제1항의 적용대상에서 제외된다고 볼 수도 없다. 이와 다른 전제에 서서 상속을 원인으로 농지 소유권을 취득한 경우에는 농업경영을 하지 않더라도 농지 소유권을 계속 보유할 수 있다는 취지의 원고의 첫 번째 주장은 받아들일 수 없다.
헌법 제121조는 “국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지의 소작제도는 금지된다(제1항). 농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용을 위하거나 불가피한 사정으로 발생하는 농지의 임대차와 위탁경영은 법률이 정하는 바에 의하여 인정된다(제2항).”라고 규정하고 있다. 한편 농지법은 그 제1조(목적)에서 “이 법은 농지의 소유·이용 및 보전 등에 필요한 사항을 정함으로써 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영 안전과 농업 생산성 향상을 바탕으로 농업 경쟁력 강화와 국민경제의 균형 있는 발전 및 국토 환경 보전에 이바지하는 것을 목적으로 한다.”라고 규정하는 한편, 그 제3조(농지에 관한 기본이념)에서 “농지는 국민에게 식량을 공급하고 국토 환경을 보전하는 데에 필요한 기반이며 농업과 국민경제의 조화로운 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중한 자원이므로 소중히 보전되어야 하고 공공복리에 적합하게 관리되어야 하며, 농지에 관한 권리의 행사에는 제한과 의무가 따른다(제1항). 농지는 농업 생산성을 높이는 방향으로 소유·이용되어야 하며, 투기의 대상이 되어서는 아니된다.”라고 규정하고 있다. 이와 같은 헌법 제121조의 규정과 농지법 제1조, 제3조의 규정에 의하면, 농지 소유에 관한 농지법의 관련 조항은 경자유전의 원칙과 농지에 관한 기본이념 등이 달성될 수 있도록 해석함이 상당하다.
농지법 제6조 제2항과 농지법 제10조 제1항의 문언내용을 비교하여 보면, 농지법 제6조 제2항은 ‘소유권 등에 변동이 있는 경우에 농지를 소유(취득 내지 주2) 보유)할 수 있는지‘에 관한 규정인 반면에, 농지법 제10조 제1항은 ‘위와 같은 변동사유가 발생한 이후에 그 소유권을 계속 보유할 수 있는지’에 관한 규정으로 해석된다. 이는 농지법 제6조 제2항 제2호, 제3호, 제7호와 이에 대응하는 농지법 제10조 제1항 제3호, 제4호, 제5호를 비교하여 보면 분명하게 드러난다(농지법 제6조 제2항 제2호와 달리 그 제3호와 제7호에는 ‘취득’이라는 문언이 포함되어 있지 않다. 그러나 농지법 제10조 제1항 제4호, 제5호에 의하면, 농지법 제6조 제2항 제3호, 제7호도 소유권을 ‘취득’하거나 농지전용에 따라 농지를 ‘취득’하는 경우에 관한 규정임이 명백하다).
[농지법 제6조 제2항과 제10조 제1항의 비교]
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농지법 제6조 제2항 |
농지법 제10조 제1항 |
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제2호 |
「초·중등교육법」 및 「고등교육법」에 따른 학교, 농림축산식품부령으로 정하는 공공단체·농업연구기관·농업생산자단체 또는 종묘나 그 밖의 농업 기자재 생산자가 그 목적사업을 수행하기 위하여 필요한 시험지·연구지·실습지·종묘생산지 또는 과수 인공수분용 꽃가루 생산지로 쓰기 위하여 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 농지를 취득하여 소유하는 경우 |
제3호 |
제6조 제2항 제2호에 따라 농지를 취득한 자가 그 농지를 해당 목적사업에 이용하지 아니하게 되었다고 시장·군수 또는 구청장이 인정한 경우 |
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제3호 |
주말·체험영농(농업인이 아닌 개인이 주말 등을 이용하여 취미생활이나 여가활동으로 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는 것을 말한다. 이하 같다)을 하려고 농지를 소유하는 경우 |
제4호 |
제6조 제2항 제3호에 따라 농지를 취득한 자가 자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 그 농지를 주말·체험영농에 이용하지 아니하게 되었다고 시장·군수 또는 구청장이 인정한 경우 |
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제7호 |
제34조 제1항에 따른 농지전용허가(다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 인가·허가·승인 등을 포함한다)를 받거나 제35조 또는 제43조에 따른 농지전용신고를 한 자가 그 농지를 소유하는 경우 |
제5호 |
제6조 제2항 제7호에 따라 농지를 취득한 자가 취득한 날부터 2년 이내에 그 목적사업에 착수하지 아니한 경우 |
농지법 제6조 제2항은 ‘소유권 등에 변동이 있는 경우에 농지를 소유할 수 있는지’에 관한 것으로서 그 ‘변동시점’을 기준으로 소유권 취득 내지 보유를 허용할 것인지에 관한 규정이다. 농지법 제6조 제2항 제4호도 “상속으로 농지를 취득하여 소유하는 경우에는 자기의 농업경영에 이용하지 아니할지라도 농지를 소유할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 위와 같은 규정 역시 농지를 ‘취득’하여 소유하는 경우에 관한 것으로서 그 ‘변동시점’을 기준으로 하고 있음이 분명하다.
결국 농지법 제6조 제2항 제4호의 규정은 피상속인의 사망으로 인하여 피상속인의 모든 권리의무가 상속인에게 포괄승계되는 상속의 특수성을 감안하여, 상속인이 자기의 농업경영에 이용하지 아니할지라도 농지 소유권을 취득할 수 있도록 그 ‘변동시점’을 기준으로 예외를 인정한 것에 불과하다. 따라서 농지법 제6조 제2항 제4호의 규정이 농업경영에 이용되는지를 불문하고 농지 소유권의 ‘계속 보유’를 당연히 허용하는 규정이라고 해석할 수는 없다.
한편 농지법 제10조 소정의 농지처분의무 제도는 농지 소유자로 하여금 농지를 농업경영에 계속 이용하도록 함과 동시에 농업인 또는 농업법인이 아닌 자의 계속적인 농지 소유를 제한하려는 데에 그 입법취지가 있다. 이와 같은 농지법 제10조의 입법취지에다가 농지법 제10조가 모든 농지를 그 대상으로 하고 있는 점 등에 비추어 보면, 농지법 제6조 제2항 제4호의 규정에 따라 취득한 농지라고 하더라도 농지법 제10조의 적용대상에서 제외된다고 볼 수는 없다.
농지법 제23조 제1항은 “다음 각호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 농지를 임대하거나 사용대할 수 없다.”라고 규정하면서, 그 각 호 중의 하나로 “제6조 제2항 제4호의 규정에 해당하는 농지를 임대하거나 사용대하는 경우(제1호), 상속으로 농지를 취득한 자로서 농업경영을 하지 아니하는 자가 제7조 제1항에서 규정한 소유 상한을 초과하여 소유하고 있는 농지를 한국농어촌공사나 그 밖에 대통령령으로 정하는 자에게 위탁하여 임대하거나 사용대하는 경우(제7호 가.목)”를 들고 주3) 있다.
위와 같은 규정에 의하면, 상속을 원인으로 농지 소유권을 취득하였는데 그 농지가 소유 상한(1만 제곱미터)을 초과하지 않는 경우에는 농지법 제23조 제1항 제1호에 따라 임대 등을 할 수 있고, 그 농지가 소유 상한을 초과하는 경우에는 농지법 제23조 제1항 제7호 가.목에 따라 한국농어촌공사 등에 위탁임대 등을 할 수 있게 된다. 이와 같은 농지법 제23조 제1항 제1호, 제7호 가.목의 규정은 농지법 제10조 제1항 제1호주4) , 농지법 시행령 제9조 제1항 제1호주5) 의 규정과 체계적으로 연결되어 농지 상속인으로 하여금 해당 농지를 임대 등의 방식으로 농업경영에 이용할 수 있도록 허용하는 한편 위와 같은 방식으로 농업경영에 이용하지 아니할 경우에는 농지처분의무를 부담하게 하는 근거조항의 역할을 하게 된다.
결국 변동시점을 기준으로 ‘소유(취득 내지 보유)’에 관하여 규율하고 있는 농지법 제6조 제2항 제2호, 제3호, 제7호가 변동시점 이후의 ‘계속 보유’ 여부에 관하여 규율하고 있는 농지법 제10조 제1항 제3호, 제4호, 제5호와 각각 대응하는 것과 마찬가지로, 변동시점을 기준으로 ‘소유(취득 내지 보유)’에 관하여 규율하고 있는 농지법 제6조 제2항 제4호는 변동시점 이후의 ‘계속 보유’ 여부에 관하여 규율하고 있는 농지법 제10조 제1항 제1호와 대응하는 것이다.
농지법 제7조 제1항은 “상속으로 농지를 취득한 자로서 농업경영을 하지 아니하는 자는 그 상속 농지 중에서 총 1만제곱미터까지만 소유할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 그 제4항은 “제23조 제1항 제7호에 따라 농지를 임대하거나 사용대하는 경우에는 제1항에도 불구하고 소유 상한을 초과할지라도 그 기간에는 그 농지를 계속 소유할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 그런데 앞서 본 바와 같은 농지법 제6조, 제10조, 제23조의 체계와 문언내용 등에 비추어 보면, 농지법 제7조 제1항은 농지법 제6조 제2항과 같은 규율 방향, 즉 ‘소유권 등에 변동이 있는 경우에 농지를 소유(취득 내지 보유)할 수 있는지’에 관한 규정으로서 그 소유 상한을 설정하는 규정인 반면에, 농지법 제7조 제4항은 농지법 제10조 제1항과 같은 규율 방향, 즉 ‘위와 같은 변동사유가 발생한 이후에 그 소유권을 계속 보유할 수 있는지’에 관한 규정으로서 소유 상한을 넘는 농지의 계속 보유에 관한 규정으로 해석된다. 이러한 해석은 농지법 제7조 제1항과 그 제4항의 문언내용 자체에 차이가 있다는 점에 의하여서도 뒷받침된다(농지법 제7조 제1항은 ‘소유’라는 문언을 사용하고 있는 반면에 그 제4항은 ‘계속 소유’라는 문언을 사용하고 있다).
따라서 농지법 제7조 제1항과 그 제4항을 같은 평면에 놓고서 그 제1항이 “농업경영을 하지 않더라도 소유 상한까지의 농지는 계속 보유할 수 있다.”는 취지의 조항이라고 해석할 수는 없다.
자기의 농업경영에 이용하지 않는 사람이 상속을 원인으로 농지를 취득하는 경우에 관하여 농지법 제6조, 제7조, 제10조, 제23조는 아래와 같이 규정하고 있는 것으로 해석된다. 이와 같은 해석은 헌법 제121조, 농지법 제1조, 제3조의 규정내용과 취지에 부합하는 것으로서, 위 각 법률 조항의 문언 내용에도 어긋나지 않는 것으로 판단된다.
㉠ 소유 상한을 초과하지 않는 농지를 상속을 원인으로 취득하는 것은 허용된다(농지법 제6조 제2항 제4호). 이와 같은 경우에는 농지를 임대하거나 사용대할 수 있고(농지법 제23조 제1항 제1호), 이와 같은 사유가 있는 경우에는 농지의 계속 보유가 허용된다(농지법 제10조 제1항 제1호의 반대해석). 한편 농지 임대 등과 같은 정당한 사유가 없음에도 불구하고 자기의 농업경영에 이용하지 않는 경우에는 그 소유자가 농지처분의무를 부담하게 된다(농지법 제10조 제1항 제1호).
㉡ 소유 상한을 초과하는 농지를 상속한 경우, 소유 상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지는 소유할 수 없고 이를 처분하여야 한다(농지법 제7조 제1항, 제10조 제1항 제6호). 이와 같은 경우에도 한국농어촌공사 등에 위탁임대 등을 하는 것은 가능하고(농지법 제23조 제1항 제7호 가.목), 이와 같은 사유가 있는 경우에는 농지의 계속 보유가 허용된다(농지법 제7조 제4항). 한편 농지의 임대 등과 같은 정당한 사유가 없음에도 불구하고 자기의 농업경영에 이용하지 않는 경우에는 소유 상한을 초과하지 않는 부분에 대하여도 그 소유자가 농지처분의무를 부담하게 된다(농지법 제10조 제1항 제1호).
2. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하다. 원고의 항소는 이유 없으므로 이를 기각한다.
판사 손지호(재판장) 김종기 구자헌
주1) 농지법 제6조 제2항 제4호에 의하면, 농지법에서 규정하고 있는 상속에는 ‘상속인에게 한 유증’도 포함된다. 아래에서는 상속과 상속인에 대한 유증을 구별하지 않고 모두 ‘상속’이라고만 기재한다.
주2) 농지법 제6조 제2항 제2호, 제4호, 제9호 등은 변동시점에서의 소유권 ‘취득’에 관한 규정이고, 농지법 제6조 제2항 제5호는 변동시점에서의 소유권 ‘보유’에 관한 규정이다. 결국 농지법 제6조 제2항 본문 소정의 ‘소유’는 위와 같은 ‘취득’과 ‘보유’를 포괄하는 개념으로 사용된 것으로 해석된다.
주3) 이는 상속으로 농지 소유권을 취득한 이후에 소유자가 그 농지를 임대 등의 방법으로 농업경영에 이용하도록 함으로써 농지가 그 본래의 목적대로 기능을 발휘하도록 하는 데에 그 입법취지가 있다.
주4) 제10조【농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분】 ① 농지 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 되면 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지(제6호의 경우에는 농지 소유 상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말한다)를 처분하여야 한다. 1. 소유 농지를 자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)·군수 또는 구청장이 인정한 경우
주5) 제9조【농지처분의무가 면제되는 정당한 사유】 ① 법 제10조제1항제1호 및 제4호에서 "자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유"란 각각 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 법 제23조 제1항에 따라 소유농지를 임대 또는 사용대하는 경우
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부산지방법원 2017. 7. 7. 선고 2016구합22668 판결
[농지처분의무통지취소][미간행]
【전 문】
【원 고】 원고 (소송대리인 법무법인 대호 담당변호사 성락인)
【피 고】 부산광역시 강서구청장 (소송대리인 법무법인 우리들 담당변호사 신용도 외 1인)
【변론종결】
2017. 6. 23.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2016. 6. 15. 원고에게 한 부산 강서구 (주소 생략) 답 2,158㎡의 농지처분의무통지를 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 2008. 8. 7. 개발제한구역 내에 소재한 부산 강서구 (주소 생략) 답 2,158㎡(이하 ‘이 사건 농지’라 한다)을 유증을 원인으로 하여 취득한 이 사건 농지의 소유자이다.
나. 피고는 2015. 9. 1.부터 2015. 11. 30.까지 농지이용실태조사를 한 결과, 원고가 이 사건 농지를 농업경영에 이용하지 않고 공장부지나 물건적재 등의 용도로 사용하고 있는 사실을 적발한 후, 2016. 6. 15. 원고에게 농지법 제10조 제2항에 따라 2016. 6. 15.부터 2017. 6. 14.까지 사이에 이 사건 농지를 처분하라는 내용의 농지처분의무통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하면서, 위 기한 내 이 사건 농지를 처분하지 않을 경우 농지법 제11조의 규정에 따라 처분명령 조치가 이루어지고, 농지법 제62조에 따라 공시지가의 20/100에 상당하는 이행강제금이 매년 부과됨을 함께 통지하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3, 10, 11, 13호증, 을 제1 내지 7, 10, 16, 17, 20호증(각 가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 이 법원의 감정인 소외인에 대한 감정촉탁결과, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 농지법 제6조 제2항 제4호, 제7조 제1항에 의하면 상속(유증 포함, 이하 같다)으로 농지를 취득한 경우에는 농업경영을 하지 않더라도 10,000㎡까지는 소유할 수 있는 것이므로, 유증을 원인으로 면적 10,000㎡ 이하의 이 사건 농지(2,158㎡)를 취득한 원고에게 농지법 제10조 제1항에 따라 이 사건 농지를 처분하여야 할 의무를 부과할 수 없다.
2) 이 사건 농지는 현재 콘크리트 포장이 되어 있고, ‘○○제재소’라는 상호의 목재소(이하 ‘이 사건 사업소’라 한다)를 운영하면서 각종 시설과 자제 등이 적치되어 있는바, 사실상 농지로서의 원상회복이 불가능하여 더 이상 농지법 제2조 제1호에서 규정하고 있는 ‘농지’에 해당하지 아니한다.
3) 원고는 이 사건 농지에 대하여 불법형질변경 및 농지불법행위를 행하였다는 이유로 시정명령 및 이행강제금 부과처분을 받았다가, 피고의 안내에 따라 중소기업전용단지 용지매매계약을 체결하고 입주대상자로 선정되어 이행강제금의 부과유예를 받았음에도, 피고가 이 사건 처분을 하면서 이행강제금을 부과할 것임을 통지한 것은 신뢰보호의 원칙에 위배된다.
4) 원고가 위와 같이 중소기업전용단지의 매매계약을 체결하고 상당한 정도의 대금을 납부한 점, 이 사건 처분에 따라 원고가 현재 이 사건 농지에서 운영하고 있는 이 사건 사업소를 이전한 후 다시 중소기업전용단지에 입주할 경우 상당한 비용과 영업손실이 발생할 가능성이 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 비례의 원칙에도 위배된다.
나. 관련 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 첫 번째 주장에 대한 판단
가) 농지법 제6조 제2항 제4호에 의하면 ‘상속으로 농지를 취득하여 소유하는 경우’에는 자기의 농업경영에 이용하지 아니할지라도 농지를 소유할 수 있고, ‘상속으로 농지를 취득한 자로서 농업경영을 하지 아니하는 자는 그 상속 농지 중에서 총 10,000㎡까지 소유’할 수 있을 뿐만 아니라(농지법 제7조 제1항), 상속으로 농지를 취득하여 소유하는 경우에는 농지취득자격증명을 발급받지 아니하고 농지를 취득할 수 있다(농지법 제8조 제1항 단서 제1호).
한편, 소유 농지를 자연재해·농지개량·질병·임대 또는 사용대하는 등의 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되는 경우(농지법 제10조 제1항 제1호), 상속으로 농지를 취득한 자가 10,000㎡를 초과하여 농지를 소유한 것이 판명된 경우(농지법 제10조 제1항 제6호) 등에는 농지 소유자는 이를 처분하여야 하고, 농지 소유자는 농지를 임대하거나 사용대할 수 없는 것이 원칙이나, 상속으로 농지를 취득한 경우에는 해당 농지의 임대차 또는 사용대차가 허용되며(농지법 제23조 제1항 제1호), 10,000㎡를 초과하는 농지를 상속으로 취득하였다고 하더라도, 그 소유 상한을 초과하여 소유하고 있는 농지를 임대차하거나 사용대차하는 경우에는 그 기간 동안 농지를 계속 소유할 있다(농지법 제7조 제4항).
나) 위 관련 규정에 비추어 이 사건에서와 같이 상속으로 인하여 취득한 농지의 면적이 10,000㎡를 초과하지 아니하는 경우에 그 농지 소유자는 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나, 농지의 임대차 또는 사용대차를 통하여 농지로 사용하지 아니하더라도 해당 농지를 계속하여 소유할 수 있는지 여부에 관하여 살피건대, ㉠ 국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지의 소작제도는 금지되고(헌법 제121조), 농지는 국민에게 식량을 공급하고 국토 환경을 보전하는 데에 필요한 기반이며 농업과 국민경제의 조화로운 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중한 자원이므로 소중히 보전되고 공공복리에 적합하게 관리되어야 하며, 농업 생산성을 높이는 방향으로 소유·이용되어야 하고, 투기의 대상이 되어서는 아니 되는 점(농지법 제3조), ㉡ 경자유전의 원칙에 따라 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 농지를 소유하지 못하고(농지법 제6조 제1항), 농지의 임대차 또는 사용대차 또한 원칙적으로 금지하면서(농지법 제23조 제1항), 예외적으로 자기의 농업경영에 이용하지 아니하더라도 농지를 소유할 수 있는 경우 또는 농지를 임대 또는 사용대할 수 있는 경우를 제한적·열거적으로 규정하고 있는바(농지법 제6조 제2항, 제3항, 제7조 제4항, 제23조 제1항 각 호 등), 위와 같은 예외적·제한적인 사유에 상속으로 인하여 농지를 취득하는 경우를 포함시키고 있는 점, ㉢ 농지법 제10조 제1항 제1호, 농지법 시행령 제9조 제1항에서는 농지를 자기의 농업경영에 이용하지 않아도 될 정당한 사유로 상속으로 인한 토지의 취득을 포함시키지 않고 있고, 오히려 농지를 취득하게 된 권원에 관계없이 자기의 농업경영에 이용하지 않는 경우 그 소유 농지를 임대 또는 사용대하지 않는 한 해당 농지를 처분하여야 하는 것으로 규정하고 있는 점, ㉣ 헌법에서 정하고 있는 경자유전의 원칙과 이를 실현하기 위해 농지법에서 농업경영에 이용하지 않는 농지의 소유 및 이용에 대하여 여러 제한과 의무를 부과하고 있는 점에 비추어 볼 때 ‘자기의 농업경영 등에 이용하지 아니할지라도 상속으로 농지를 취득하여 소유할 수 있는 경우’의 범위를 엄격하게 판단하여야 할 필요가 있는 점 등을 종합하여 보면, 상속으로 적법하게 취득한 농지이고 그 취득한 농지의 면적이 10,000㎡를 초과하지 아니한다고 하더라도, 해당 농지를 직접 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나, 임대차 또는 사용대차를 통해 농업경영에 이용하지 아니하면서 무단으로 다른 용도로 사용하는 경우에는 농지법 제10조 제1, 2항에 의한 농지처분의무를 부담한다고 봄이 상당하다.
다) 결국 원고가 이 사건 농지를 자기의 농업경영에 이용한다거나 임대차 또는 사용대차를 통하여 농업에 이용하지 아니하고, 농지전용허가 등 정당한 사유 없이 이 사건 농지를 무단으로 이 사건 사업소 부지로 이용하고 있음을 이유로 한 이 사건 처분은 적법하고, 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 이유 없다.
2) 두 번째 주장에 대한 판단
가) 농지법 제2조 제1호에 정해진 ‘농지’인지의 여부는 공부상의 지목 여하에 불구하고 당해 토지의 사실상의 현상에 따라 가려져야 할 것이고, 농지의 현상이 변경되었다고 하더라도 그 변경 상태가 일시적인 것에 불과하고 농지로서의 원상회복이 용이하게 이루어질 수 있다면 그 토지는 여전히 농지법에서 말하는 농지에 해당한다. 또한, 농지법 소정의 농지가 현실적으로 다른 용도로 이용되고 있다고 하더라도 그 토지가 적법한 절차에 의하지 아니한 채 형질변경되거나 전용된 것이어서 어차피 복구되어야 할 상태이고 그 형태와 주변토지의 이용상황 등에 비추어 농지로 회복하는 것이 불가능한 상태가 아니라 농지로서의 성격을 일시적으로 상실한 데 불과한 경우라면 그 변경 상태가 일시적인 것에 불과하다고 보아야 한다(대법원 2007. 5. 31. 선고 2006두8235 판결, 대법원 2012. 6. 28. 선고 2012두3019 판결 참조).
나) 위 관련 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 갑 제11호증, 을 제2, 10, 20호증의 각 기재에 의하면, 이 사건 농지는 흙, 모래, 자갈 등으로 덮여져 있는 사실, 이 사건 농지에는 원고가 이 사건 사업소를 운영하기 위하여 건립한 가건물 내지 목재 등이 적재되어 있는 사실은 인정된다.
그러나, 앞서 인정된 각 증거들에 을 제18, 19호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ㉠ 이 사건 농지는 농지법에 따른 농지전용허가나 타용도 일시사용허가를 받는 등 적법한 절차에 의하지 아니한 채 불법전용된 것이어서 어차피 복구되어야 할 상태에 있는 점, ㉡ 이 사건 농지는 단순히 흙, 모래, 자갈 등으로 포장되어 있을 뿐이어서 쉽게 걷어낼 수 있을 것으로 보이고, 이 사건 농지에 건립된 가건물의 형상에 비추어 위 가건물을 철거하거나 이전하는 것이 불가능하다고는 보이지 아니하는 점, ㉢ 이미 콘크리트로 포장되어 있던 농지의 경우에도 원상복구명령에 따라 다시 농지로 복구된 경우도 존재하는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 농지는 그 변경 상태가 일시적인 것에 불과하고 농지로서의 원상회복이 용이하게 이루어질 수 있어 여전히 농지법에서 규정하고 있는 ‘농지’에 해당한다고 봄이 상당하다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
3) 세 번째 주장에 대한 판단
가) 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 그 개인에게 행정청의 그 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 행정청의 견해표명을 신뢰한 결과 이에 상응하는 어떠한 행위를 하여야 하고, 넷째 행정청이 그 견해표명과는 반대되는 취지의 처분을 함으로써 개인의 이익을 침해하는 결과를 초래하며, 다섯째 종전 견해표명대로 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 없을 것 등의 요건이 필요하다(대법원 2006. 2. 24. 선고 2004두13592 판결 등 참조).
나) 위 관련 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 갑 제2, 3, 9호증의 각 기재에 의하면, 피고는 2010. 11. 17. 원고가 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제12조(개발제한구역에서의 행위제한)에 의한 시정명령 또는 원상복구 이행조치를 통보받은 후 이를 이행하지 않았다는 이유로 원고에게 2010년도 이행강제금 14,058,000원을 부과한 사실, 피고는 2012. 4. 27.경에도 위와 같은 사유로 원고에게 2011년도 이행강제금 50,000,000원을 부과한 사실, 피고는 원고가 중소기업전용단지 입주대상임이 확인되어 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법에 의한 2012년도 이행강제금을 감액하고, 부과예정인 2013년도, 2014년도 이행강제금의 부과를 유예한 사실은 인정되나, 한편, 앞서 인정된 각 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ㉠ 피고가 이행강제금을 부과한 근거는 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법일 뿐 농지법에 의한 농지처분의무통지 및 이행강제금의 부과처분이 아니었던 점, ㉡ 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법이 농지법의 규정을 배제한다고 보기도 어렵고, 피고가 원고에게 이 사건 농지를 농업용도로 사용하지 아니하더라도 농지법에 따른 처분의무가 발생하지 아니한다는 등의 어떠한 공적인 견해를 표명한 사정도 보이지 아니하는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 위배된다는 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
4) 네 번째 주장에 대한 판단
원고의 주장과 같이 이 사건 처분에 따라 이 사건 농지를 처분할 경우 원고에게 다소간의 비용과 영업손실이 발생한다고 하더라도, ㉠ 헌법에서 경자유전의 원칙을 명시하고 있고, 이에 따라 농지법에서도 농지 소유자의 범위를 원칙적으로 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자로 제한하고 있는 취지는, 농지의 효율적 이용·관리를 통한 농업인의 경영안정을 도모하고, 농업 생산성 향상을 통해 농업 경쟁력 강화와 국민경제의 균형 있는 발전을 이루기 위함에 있다고 보아야 하는 점, ㉡ 농지법 제10조 제1, 2항에서 규정하고 있는 농지처분의무통지는 기속행위로 봄이 상당할 뿐만 아니라, 농지를 자기의 농업경영 등에 이용하지 아니한 채 무단으로 농지를 전용하여 사용하는 경우에도 이를 원상복구하거나 시설물 등을 이전함에 있어 경제적 손실이 발생한다는 사유만으로 해당 농지를 계속 소유할 수 있도록 한다면, 위와 같은 헌법 및 농지법의 목적 내지 취지가 형해화될 우려가 높은 점 등을 고려하면, 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입을 불이익이 이로 인하여 달성하고자 하는 공익상의 필요보다 더 크다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 처분이 비례의 원칙에 위배된다는 원고의 위 주장도 이유 없다.
3. 결 론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로, 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 한영표(재판장) 김용환 엄지아