대법원 1998. 5. 29. 선고 97누2542 판결
[농지조성비등부과처분취소등][공1998.7.1.(61),1792]
【판시사항】
[1] 구 농지의보전및이용에관한법률 제4조 제4항 소정의 '제2항의 규정에 의하여 협의를 받아 농지를 전용하고자 하는 자'가 부담하여야 할 농지조성비 납입의무의 성립시기
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농지보전법 제4조(농지전용의 제한) --> 현행 농지법 제36조 ① 농지를 전용하고자 하는 자는 다음 각호의 1에 해당하는 경우를 제외하고는 대통령령이 정하는 바에 의하여 농수산부장관의 허가를 받아야 한다. <개정 1977.12.31, 1981.3.7, 1982.12.31, 1986.12.31, 1990.1.13, 1993.6.11, 1993.8.5> 1. 도시계획법 제2조제1항제2호의 규정에 의한 도시계획구역, 공업배치및공장설립에관한법률 제23조의 규정에 의한 유치지역, 산업입지및개발에관한법률에 의한 국가공업단지·지방공업단지 및 농공단지, 수출자유지역설치법 제3조의 규정에 의한 수출자유지역, 관광진흥법 제23조의 규정에 의한 관광지, 국토이용관리법 제6조제2호의 규정에 의한 준도시지역와 자연공원법 제4조 내지 제6조의 규정에 의한 공원구역(이하 "도시계획구역등"이라 한다)안에 있는 농지를 전용하는 경우 2. 대통령령이 정하는 일정면적이하의 농어촌발전특별조치법 제40조제1항의 규정에 의한 농업진흥지역(이하 "진흥지역"이라 한다)밖의 농지를 농가주택 및 그 부속시설의 부지로 사용하는 경우 3. 화전정리에관한법률의 규정에 의한 정리대상이 되는 농지와 농지확대개발촉진법 및 산림법의 규정에 의한 개간허가를 받지 아니하고 불법으로 개간된 농지를 산림으로 복구하는 경우 4. 하천법의 규정에 의하여 하천관리청으로부터 허가를 받아 농지의 형질변경 또는 공작물을 설치하는 경우 5. 기타 대통령령으로 정하는 농업용시설에 대한 일정면적이하의 부지로 사용하는 경우 ② 주무부장관(주무부장관으로부터 권한의 위임을 받은 당해 소속기관의 장 또는 지방자치단체의 장을 포함한다)은 제1항제1호의 도시계획구역등을 결정 또는 지정할 때에 당해 구역내에 농지가 포함되어 있는 경우와 녹지지역·개발제한지역 및 도시개발예정구역안에 농지를 타용도로 변경하거나 형질을 변경할 때에는 농수산부장관과 협의하여야 한다. 다만, 다른 법률의 규정에 의하여 농수산부장관의 협의를 거친 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 1981.3.7> ③ 농수산부장관은 제1항 또는 제5조제1항의 규정에 의하여 대통령령이 정하는 일정면적이상의 절대농지의 전용을 허가·동의 또는 승인할 때에는 국무회의의 심의를 거쳐야 한다. ④ 제1항의 규정에 의하여 농지의 전용허가를 받고자 하는 자, 제2항의 규정에 의하여 협의를 받아 농지를 전용하고자 하는 자와 제5조제1항의 규정에 의하여 협의·동의 또는 승인을 얻어 농지를 전용하고자 하는 자는 그 전용하고자 하는 농지에 상당하는 농지의 조성에 소요되는 비용을 농어촌진흥공사및농지관리기금법 제32조제1항의 규정에 의한 농지관리기금을 운용·관리하는 자에게 납입하여야 한다. 다만, 농수산부장관은 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 이를 감면할 수 있으며, 상대농지의 전용에 있어서는 대통령령이 정하는 바에 의하여 이를 감면한다. <개정 1981.3.7, 1990.4.7> 1. 대통령령으로 정하는 중요산업시설을 위하여 전용할 경우 2. 국가 또는 지방자치단체가 공용 또는 공공용의 목적에 전용할 경우 3. 기타 주무부장관이 추천하여 농수산부장관이 타당하다고 인정하는 경우 ⑤ 제4항의 규정에 의한 농지의 조성에 소요되는 비용의 당해연도 농지별·단위당 금액은 농수산부장관이 결정·고시한다. <개정 1981.3.7> |
[2] 구 농지의보전및이용에관한법률 제2조 제1호 소정의 '농지'의 의미
[3] 공부상 지목이 전이라도 토지의 현황이 사실상 대지화되어 농지조성비와 전용부담금의 부과대상인 농지에 해당하지 않는다고 한 사례
[4] 농지조성비 및 농지전용부담금을 자진 납부한 경우, 농어촌진흥공사를 상대로 그 부과처분 취소를 구할 수 있는지 여부(적극)
【판결요지】
[1] 구 농지의보전및이용에관한법률(1994. 12. 22. 법률 제4817호 농지법 부칙 제2조에 의하여 폐지) 제2조 제7호, 제4조, 농어촌발전특별조치법 제45조의2의 각 규정 등을 종합하면, 구 농지의보전및이용에관한법률(1994. 12. 22. 법률 제4817호 농지법 부칙 제2조에 의하여 폐지) 제4조 제4항에서 정한 '제2항의 규정에 의하여 협의를 받아 농지를 전용하고자 하는 자'의 경우에는 '제1항의 규정에 의하여 농지의 전용허가를 받고자 하는 자'나 '제5조 제1항의 규정에 의하여 협의·동의 또는 승인을 얻어 농지를 전용하고자 하는 자'의 경우와는 달리, 위 제2항의 규정에 의한 협의의 시기가 아니라 실제로 농지전용을 하고자 하는 시기를 농지조성비 납입의무의 성립시기로 보아야 한다.
[2] 농지전용에 따른 농지조성비 및 농지전용부담금을 부과하기 위하여는 그 토지가 구 농지의보전및이용에관한법률(1994. 12. 22. 법률 제4817호 농지법 부칙 제2조에 의하여 폐지) 제2조 제1호 소정의 '농지'이어야 하는데, 위 법조 소정의 농지인지의 여부는 공부상의 지목 여하에 불구하고 당해 토지의 사실상의 현상에 따라 가려져야 할 것이고, 공부상 지목이 전으로 되어 있다고 하여도 농지로서의 현상을 상실하고 그 상실한 상태가 일시적이라고 볼 수 없다면 그 토지는 같은 법에서 말하는 농지에 해당하지 아니한다.
[3] 당해 토지가 토지대장상 지목이 전으로 되어 있으나 1987.경부터 1988.경까지 사이에 공장부지공사로 인하여 당해 건축신고승인 이전에 이미 농지로서의 현상을 상실하였고, 당해 토지를 다시 농경지 또는 다년생식물재배지와 기타 농지의 보전이나 이용에 필요한 시설의 부지로 다시 이용한다는 것도 불가능하여 그 상실상태도 일시적이라고 볼 수 없으므로 이를 농지조성비 등의 부과대상인 농지에 해당하지 아니한다고 본 사례.
[4] 농어촌진흥공사가 당해 토지의 소유권자에 대하여 당해 농지조성비 및 농지전용부담금을 부과고지한 다음에, 위 소유자가 소외 기초자치단체장으로부터 교부받은 확인서 등을 이용하여 수납기관에 위 농지조성비 등을 신고납입하였다면, 이러한 위 납입행위는 달리 특별한 사정이 없는 한 당해 처분에 의하여 부과된 농지조성비 등의 납입의무를 이행한 것에 불과하다고 할 것이므로, 그 처분에 하자가 있어 취소사유에 해당하는 경우 위 소유자로서는 여전히 당해 처분을 대상으로 하여 그 취소를 구할 수 있다.
【참조조문】
[1] 구 농지의보전및이용에관한법률(1994. 12. 22. 법률 제4817호 농지법 부칙 제2조에 의하여 폐지) 제2조 제7호 (현행 농지법 제2조 제9호 참조), 제4조 (현행 농지법 제36조 참조), 농어촌발전특별조치법 제45조의2[2] 구 농지의보전및이용에관한법률(1994. 12. 22. 법률 제4817호 농지법 부칙 제2조에 의하여 폐지) 제2조 제1호 (현행 농지법 제2조 제1호 참조)[3] 구 농지의보전및이용에관한법률(1994. 12. 22. 법률 제4817호 농지법 부칙 제2조에 의하여 폐지) 제2조 제1호 (현행 농지법 제2조 제1호 참조)[4] 구 농지의보전및이용에관한법률(1994. 12. 22. 법률 제4817호 농지법 부칙 제2조에 의하여 폐지) 제4조 (현행 농지법 제36조 참조), 행정소송법 제1조[행정처분일반], 제2조
【참조판례】
[1] 대법원 1996. 3. 26. 선고 95누15933 판결(공1996상, 1427)
대법원 1996. 4. 9. 선고 95누16479 판결, 대법원 1996. 6. 25. 선고 95누18246 판결
[2][3] 대법원 1996. 6. 14. 선고 95누18901 판결(공1996하, 2228)
대법원 1996. 9. 24. 선고 96도1536 판결(공1996하, 3263)
[4] 대법원 1996. 11. 15. 선고 96누10478 판결(공1997상, 100)
대법원 1997. 3. 14. 선고 95누13708 판결(공1997상, 1123)
【전 문】
【원고,피상고인】 원고 (소송대리인 변호사 박경재)
【피고,상고인】 농어촌진흥공사 (소송대리인 변호사 김학만)
【환송판결】 대법원 1995. 12. 22. 선고 95누14688 판결
【원심판결】 부산고법 1997. 1. 17. 선고 96구518 판결
【주문】
상고를 기각한다. 상고비용은 피고의 부담으로 한다.
【이유】
피고 소송대리인의 상고이유를 본다.
1. 제2점 및 제3점에 대하여
구 농지의보전및이용에관한법률(1994. 12. 22. 법률 제4817호로 제정된 농지법의 시행으로 폐지됨, 이하 농지보전법이라 한다) 제2조 제7호, 제4조, 농어촌발전특별조치법 제45조의2의 각 규정 등을 종합하면, 농지보전법 제4조 제4항에서 정한 '제2항의 규정에 의하여 협의를 받아 농지를 전용하고자 하는 자'의 경우에는 '제1항의 규정에 의하여 농지의 전용허가를 받고자 하는 자'나 '제5조 제1항의 규정에 의하여 협의·동의 또는 승인을 얻어 농지를 전용하고자 하는 자'의 경우와는 달리, 위 제2항의 규정에 의한 협의의 시기가 아니라 실제로 농지전용을 하고자 하는 시기를 농지조성비 납입의무의 성립시기로 보아야 함은 논하는 바와 같다(대법원 1996. 3. 26. 선고 95누15933 판결, 1996. 6. 25. 선고 95누18246 판결 등 참조).
그러나 농지전용에 따른 농지조성비 및 농지전용부담금을 부과하기 위하여는 그 토지가 농지보전법 제2조 제1호 소정의 '농지'이어야 하는데, 위 법조 소정의 농지인지의 여부는 공부상의 지목 여하에 불구하고 당해 토지의 사실상의 현상에 따라 가려져야 할 것이고, 공부상 지목이 전으로 되어 있다고 하여도 농지로서의 현상을 상실하고 그 상실한 상태가 일시적이라고 볼 수 없다면 그 토지는 농지보전법에서 말하는 농지에 해당하지 아니한다고 할 것이고(대법원 1996. 6. 14. 선고 95누18901 판결, 1996. 9. 24. 선고 96도1536 판결 등 참조), 이러한 법리에 따라 어느 토지가 사실상의 현상에 의하여 농지에 해당하지 아니하는 것으로 인정되는 경우에 그에 관한 적법한 농지전용허가가 없었다고 하여 달리 볼 것은 아니라 할 것이다.
원심판결 이유를 기록과 관계 법령에 대조하여 보면, 원심이 그 내세운 증거에 의하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 이 사건 계쟁 토지가 토지대장상 지목이 전으로 되어 있으나 1987.경부터 1988.경까지 사이에 공장부지공사로 인하여 이 사건 건축신고승인 이전에 이미 농지로서의 현상을 상실하였고, 이 사건 계쟁 토지를 다시 농경지 또는 다년생식물재배지와 기타 농지의 보전이나 이용에 필요한 시설의 부지로 다시 이용한다는 것도 불가능하여 그 상실상태도 일시적이라고 볼 수 없으므로 이를 농지조성비 등의 부과대상인 농지에 해당하지 아니한다고 본 조치는 정당하고, 거기에 농지의 범위 및 판정시기 등에 관한 법리오해, 사실오인 등의 위법이 있다고 할 수 없다.
2. 제1점에 대하여
원심이 적법하게 확정한 사실관계 및 기록에 의하면, 피고가 원고에 대하여 이 사건 농지조성비 및 농지전용부담금을 부과고지(이하 이 사건 처분이라 한다)한 다음에, 원고가 소외 부산광역시 사하구청장으로부터 교부받은 확인서 등을 이용하여 수납기관에 위 농지조성비 등을 신고납입하였음을 알 수 있으나, 이러한 위 납입행위는 달리 특별한 사정이 없는 한 이 사건 처분에 의하여 부과된 농지조성비 등의 납입의무를 이행한 것에 불과하다고 할 것이므로, 그 처분에 하자가 있어 취소사유에 해당하는 경우 원고로서는 여전히 이 사건 처분을 대상으로 하여 그 취소를 구할 수 있다고 할 것이다.
원고가 위와 같이 자진납입하였으므로 이 사건 처분의 취소를 구할 수 없다는 원고의 주장에 관하여, 원심이 명시적으로 판단하지는 아니하였으나, 원고의 위 주장 사유만으로는 이 사건 처분에 대한 취소청구에 아무런 장애가 될 수 없음을 전제로 하여 그 취소청구의 당부를 판단한 조치에는 원고의 위 주장을 배척하는 취지도 포함되어 있다고 할 것이므로, 거기에 피고가 주장하는 바와 같은 자진납입에 관한 법리오해, 판단유탈 및 사실오인 등의 위법이 있다고 할 수 없다.
3. 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 송진훈(재판장) 천경송 지창권(주심) 신성택
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대법원 1995. 12. 22. 선고 95누14688 판결
[농지조성비등부과처분취소][공1996.2.15.(4),588]
【판시사항】
행정소송의 피고적격
【판결요지】
행정처분의 취소 또는 무효확인을 구하는 행정소송은 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 소송의 대상인 행정처분 등을 외부적으로 그의 명의로 행한 행정청을 피고로 하여야 하는 것으로서 그 행정처분을 하게 된 연유가 상급행정청이나 타행정청의 지시나 통보에 의한 것이라 하여 다르지 않다고 할 것이며, 권한의 위임이나 위탁을 받아 수임행정청이 정당한 권한에 기하여 그 명의로 한 처분에 대하여는 말할 것도 없고, 내부위임이나 대리권을 수여받은 데 불과하여 원행정청 명의나 대리관계를 밝히지 아니하고는 그의 명의로 처분 등을 할 권한이 없는 행정청이 권한 없이 그의 명의로 한 처분에 대하여도 처분명의자인 행정청이 피고가 되어야 할 것이다.
【참조조문】
【참조판례】
대법원 1991. 2. 22. 선고 90누5641 판결(공1991, 1094)
대법원 1991. 10. 8. 선고 91누520 판결(공1991, 2733)
대법원 1994. 6. 14. 선고 94누1197 판결(공1994하, 1979)
【전 문】
【원고,피상고인】 원고
【피고,상고인】 부산광역시 사하구청장
【원심판결】 부산고법 1995. 8. 31. 선고 94구7614 판결
【주문】
원심판결을 파기하고 사건을 부산고등법원에 환송한다.
【이유】
상고이유에 대한 판단에 앞서 직권으로 살피건대, 행정처분의 취소 또는 무효확인을 구하는 행정소송은 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 소송의 대상인 행정처분 등을 외부적으로 그의 명의로 행한 행정청을 피고로 하여야 하는 것으로서 그 행정처분을 하게 된 연유가 상급행정청이나 타행정청의 지시나 통보에 의한 것이라 하여 다르지 않다고 할 것이며, 권한의 위임이나 위탁을 받아 수임행정청이 정당한 권한에 기하여 그 명의로 한 처분에 대하여는 말할 것도 없고, 내부위임이나 대리권을 수여받은 데 불과하여 원행정청 명의나 대리관계를 밝히지 아니하고는 그의 명의로 처분 등을 할 권한이 없는 행정청이 권한 없이 그의 명의로 한 처분에 대하여도 처분명의자인 행정청이 피고가 되어야 할 것이다( 당원 1994. 6. 14. 선고 94누1197 판결 및 1991. 2. 22. 선고 90누5641 판결 참조).
기록에 의하면, 원고에 대한 이 사건 농지조성비 및 전용부담금의 납입통지는 피고가 농어촌진흥공사에게 농지의보전및이용에관한법률시행규칙 제8조의2, 농어촌발전특별조치법시행규칙 제35조의3 제1항의 규정에 의하여 통지한 내역에 따라 농어촌진흥공사가 한 것으로 인정되는바, 이러한 경우 그 처분을 외부적으로 한 행정청은 농어촌진흥공사라고 보아야 할 것이고, 농어촌진흥공사에게 정당한 권한이 있는지 여부를 불문하고 위 처분의 취소를 구하는 항고소송의 피고는 농어촌진흥공사가 되어야 할 것이다( 위 94누1197 판결 참조).
뿐만 아니라 농지의보전및이용에관한법률 제4조 제4항, 같은법시행령 제8조, 같은법시행규칙 제8조의2, 제8조의3, 농어촌발전특별조치법 제45조의2, 제74조, 같은법시행령 제52조의3, 제52조의4, 제83조, 같은법시행규칙 제35조의2, 제35조의3, 농어촌진흥공사및농지관리기금법 제32조, 같은법시행령 제36조 등의 각 규정에 의하면, 농어촌진흥공사가 농림수산부장관 등을 대신하여 농지조성비와 농지전용부담금을 고지하여 징수하는 것은 단순히 수납을 대행하는 데 그치는 것이 아니라 고지징수권을 위임 위탁받아 자기의 권한에 기하여 한 것으로 인정된다( 위 94누1197 판결 참조).
그렇다면 원심판결에는 농지조성비 및 농지전용부담금의 부과고지권자와 항고소송의 피고적격에 관한 법리를 오해함으로써 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 할 것이므로, 상고이유에 관한 판단에 앞서 직권으로 원심판결을 파기하고 사건을 원심법원에 환송하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 김형선(재판장) 박만호(주심) 박준서 이용훈