대법원 2023. 8. 18. 선고 2022두51901 주택재개발정비사업조합설립인가처분취소 (자) 상고기각
[재개발조합설립 단계에서의 소위 ‘지분쪼개기’ 사건]
◇1. 오로지 재개발조합설립을 위한 동의정족수를 충족하게 하기 위한 목적 등으로 형식적인 증여, 매매 등을 원인으로 하여 밀접한 관계에 있는 사람 등 명의로 과소지분에 관한 소유권이전등기를 마치는 방식을 통하여 인위적으로 토지등소유자 수를 늘리고 그들로 하여금 조합설립에 동의하는 의사표시를 하도록 하는 것이 탈법행위에 해당하는지 여부 (적극) 및 그와 같은 행위를 탈법행위로 판단하기 위한 기준,
2. 동의정족수 산정 시 위와 같이 늘어난 토지등소유자들이 전체 토지등소유자 및 동의자 수에서 제외되어야 하는지 여부(적극)◇
구 「도시 및 주거환경정비법」(2019. 4. 23. 법률 제16383호로 개정되기 전의 것) 및 동 시행령의 규정 내용과 취지, 체계, 조합설립인가처분의 법적 성격 등을 종합하면, 오로지 재개발조합설립을 위한 동의정족수를 충족하게 하거나 재개발사업 진행 과정에서 주도적 지위를 차지하기 위한 목적으로 형식적인 증여, 매매 등을 원인으로 하여 밀접한 관계에 있는 사람 등의 명의로 과소지분에 관한 소유권이전등기를 마치는 방식을 통하여 인위적으로 토지등소유자 수를 늘리고 그들로 하여금 조합설립에 동의하는 의사표시를 하도록 하는 것은 조합설립을 위한 동의정족수 및 동의자 수 산정 방법을 엄격히 규정하고 있는 도시정비법령의 적용을 배제하거나 잠탈하기 위한 탈법행위에 해당한다고 볼 수 있다. 따라서 위와 같이 늘어난 토지등소유자들은 동의정족수를 산정함에 있어서 전체 토지등소유자 및 동의자 수에서 제외되어야 할 것인데, 이처럼 과소지분의 형식적 이전을 통해 인위적으로 부풀린 토지등소유자들로 하여금 조합설립에 동의하는 의사표시를 하도록 하는 것이 도시정비법령의 적용을 배제하거나 잠탈하기 위한 탈법행위에 해당한다고 보기 위해서는, 토지 또는 건축물에서 과소지분이 차지하는 비율 및 면적, 과소지분을 취득한 명의자가 이를 취득하기 위해 실제로 지급한 가액, 과소지분을 취득한 경위와 목적 및 이전 시기, 과소지분을 취득한 데에 합리적 이유가 있는지 여부, 과소지분 취득자들이 토지등소유자의 수에 산입됨으로써 전체 토지등소유자의 수에 미친 영향, 과소지분 취득자들이 조합설립에 동의하는 의사를 표명한 정도 및 그 의사가 조합설립을 위한 동의정족수에 미친 영향, 과소지분 취득자와 다수 지분권자의 관계 등 관련 사정을 종합하여 개별 사안에 따라 구체적으로 판단하여야 한다.
☞ 주식회사 OO종합건설 등이 2008. 7. 2.경부터 주택재개발조합설립인가처분일 무렵인 2018. 11. 6.경까지 사업시행예정구역 내에 소유하고 있던 토지 또는 건축물의 지분을 임직원이나 지인 등 총 209명에게 매매, 증여 등을 원인으로 지분소유권이전등기를 마쳤음. 그런데 그중 194명의 지분이 토지는 0.076/152 내지 10/6300(면적은 모두 1㎡ 이하임), 건축물은 0.1/32.29 내지 4/98.51에 불과하였음. 이에 원고들이 토지등소유자 4분의 3 이상의 동의를 얻지 못하였다고 주장하면서 조합설립인가처분 취소를 구하였음
☞ 대법원은 위 법리를 설시하면서, 위와 같이 인위적으로 늘어난 토지등소유자 194명과 그중 조합설립 동의서를 제출한 185명은 조합설립에 관한 동의율 요건을 산정 시 전체 토지등소유자 수 및 동의자 수에서 각 제외되어야 한다는 이유로, 토지등소유자 512명 중 동의자 391명의 동의를 받았다고 보아 조합설립을 인가한 처분을 취소한 원심판단을 수긍하여 상고를 기각함
대 법 원
제 2 부
판 결
사 건 2022두51901 주택재개발정비사업조합설립인가처분 취소
원고, 피상고인 원고 1 외 2인
소송대리인 법무법인(유한) 우일
담당변호사 최효식 외 3인
피고, 상고인 서울특별시 성북구청장
소송대리인 법무법인 안세
담당변호사 이성환 외 2인
피고보조참가인, 상고인 ○○○○○주택재개발정비사업조합
소송대리인 법무법인 센트로
담당변호사 김향훈 외 7인
원 심 판 결 서울고등법원 2022. 7. 6. 선고 2020누69092 판결
판 결 선 고 2023. 8. 18.
주 문
상고를 모두 기각한다.
상고비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인이, 나머지는 피고가 각 부담한다.
이 유
상고이유를 판단한다.
1. 원심판결 이유와 기록에 따르면, 다음과 같은 사정을 알 수 있다.
가. 피고보조참가인의 전신인 ○○○○○ 주택재개발정비사업조합설립추진위원회는 2004. 9. 10. 피고로부터 ○○○○○ 주택재개발정비사업을 추진하기 위한 추진위원회 구성 승인을 받은 다음, 2018. 11. 23. 주민총회 및 창립총회를 개최하고 2019. 1. 29. 피고에게 조합설립인가를 신청하였다.
나. 피고는 2019. 5. 9. 위 조합설립인가 신청에 대하여 ○○○○○ 사업시행예정구역 내의 토지 또는 건축물 소유자 512명 중 391명의 동의(동의율 76.37%)가 있었다고 보아 피고보조참가인의 설립을 인가하는 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
다. 원고들은 이 사건 사업시행예정구역 내에 거주하는 주민들이다.
2. 관련 규정
구「도시 및 주거환경정비법」(2019. 4. 23. 법률 제16383호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제35조 제2항은 재개발사업의 추진위원회가 조합을 설립하려면 토지등소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상 토지소유자의 동의를 받아 정관 등을 첨부하여 시장․군수 등의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있다. 구 도시정비법 제2조 제9호 (가)목은 ‘토지등소유자’란 재개발사업의 경우 정비구역에 위치한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자를 말한다고 규정하고, 같은 법 제36조 제4항의 위임에 따른「도시 및 주거환경정비법」시행령(이하 ‘도시정비법 시행령’이라 한다) 제33조 제1항 제1호는 토지등소유자의 동의자 수 산정 방법에 관하여 재개발사업의 경우 1필지의 토지 또는 하나의 건축물을 여럿이서 공유할 때에는 그 여럿을 대표하는 1인을 토지등소유자로 산정하고[(가)목], 1인이 다수 필지의 토지 또는 다수의 건축물을 소유하고 있는 경우에는 필지나 건축물의 수에 관계없이 토지등소유자를 1인으로 산정하도록[(다)목] 규정하고 있다.
| 도시 및 주거환경정비법 일부개정 2018. 6. 12. [법률 제15676호, 시행 2018. 10. 13.] 국토교통부 제35조(조합설립인가 등) ① 시장ㆍ군수등, 토지주택공사등 또는 지정개발자가 아닌 자가 정비사업을 시행하려는 경우에는 토지등소유자로 구성된 조합을 설립하여야 한다. 다만, 제25조제1항제2호에 따라 토지등소유자가 재개발사업을 시행하려는 경우에는 그러하지 아니하다. ② 재개발사업의 추진위원회(제31조제4항에 따라 추진위원회를 구성하지 아니하는 경우에는 토지등소유자를 말한다)가 조합을 설립하려면 토지등소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의를 받아 다음 각 호의 사항을 첨부하여 시장ㆍ군수등의 인가를 받아야 한다. 1. 정관 2. 정비사업비와 관련된 자료 등 국토교통부령으로 정하는 서류 3. 그 밖에 시ㆍ도조례로 정하는 서류 ③ 재건축사업의 추진위원회(제31조제4항에 따라 추진위원회를 구성하지 아니하는 경우에는 토지등소유자를 말한다)가 조합을 설립하려는 때에는 주택단지의 공동주택의 각 동(복리시설의 경우에는 주택단지의 복리시설 전체를 하나의 동으로 본다)별 구분소유자의 과반수 동의(공동주택의 각 동별 구분소유자가 5 이하인 경우는 제외한다)와 주택단지의 전체 구분소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 4분의 3 이상의 토지소유자의 동의를 받아 제2항 각 호의 사항을 첨부하여 시장ㆍ군수등의 인가를 받아야 한다. ④ 제3항에도 불구하고 주택단지가 아닌 지역이 정비구역에 포함된 때에는 주택단지가 아닌 지역의 토지 또는 건축물 소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의를 받아야 한다. 이 경우 인가받은 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다. ⑤ 제2항 및 제3항에 따라 설립된 조합이 인가받은 사항을 변경하고자 하는 때에는 총회에서 조합원의 3분의 2 이상의 찬성으로 의결하고, 제2항 각 호의 사항을 첨부하여 시장ㆍ군수등의 인가를 받아야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 때에는 총회의 의결 없이 시장ㆍ군수등에게 신고하고 변경할 수 있다. ⑥ 조합이 정비사업을 시행하는 경우 「주택법」 제54조를 적용할 때에는 조합을 같은 법 제2조제10호에 따른 사업주체로 보며, 조합설립인가일부터 같은 법 제4조에 따른 주택건설사업 등의 등록을 한 것으로 본다. ⑦ 제2항부터 제5항까지의 규정에 따른 토지등소유자에 대한 동의의 대상 및 절차, 조합설립 신청 및 인가 절차, 인가받은 사항의 변경 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ⑧ 추진위원회는 조합설립에 필요한 동의를 받기 전에 추정분담금 등 대통령령으로 정하는 정보를 토지등소유자에게 제공하여야 한다. 도시 및 주거환경정비법 시행령 타법개정 2018. 12. 11. [대통령령 제29360호, 시행 2018. 12. 13.] 국토교통부 제33조(토지등소유자의 동의자 수 산정 방법 등) ① 법 제12조제2항, 제28조제1항, 제36조제1항, 이 영 제12조, 제14조제2항 및 제27조에 따른 토지등소유자(토지면적에 관한 동의자 수를 산정하는 경우에는 토지소유자를 말한다. 이하 이 조에서 같다)의 동의는 다음 각 호의 기준에 따라 산정한다. 1. 주거환경개선사업, 재개발사업의 경우에는 다음 각 목의 기준에 의할 것 가. 1필지의 토지 또는 하나의 건축물을 여럿이서 공유할 때에는 그 여럿을 대표하는 1인을 토지등소유자로 산정할 것. 다만, 재개발구역의 「전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」 제2조에 따른 전통시장 및 상점가로서 1필지의 토지 또는 하나의 건축물을 여럿이서 공유하는 경우에는 해당 토지 또는 건축물의 토지등소유자의 4분의 3 이상의 동의를 받아 이를 대표하는 1인을 토지등소유자로 산정할 수 있다. 나. 토지에 지상권이 설정되어 있는 경우 토지의 소유자와 해당 토지의 지상권자를 대표하는 1인을 토지등소유자로 산정할 것 다. 1인이 다수 필지의 토지 또는 다수의 건축물을 소유하고 있는 경우에는 필지나 건축물의 수에 관계없이 토지등소유자를 1인으로 산정할 것. 다만, 재개발사업으로서 법 제25조제1항제2호에 따라 토지등소유자가 재개발사업을 시행하는 경우 토지등소유자가 정비구역 지정 후에 정비사업을 목적으로 취득한 토지 또는 건축물에 대해서는 정비구역 지정 당시의 토지 또는 건축물의 소유자를 토지등소유자의 수에 포함하여 산정하되, 이 경우 동의 여부는 이를 취득한 토지등소유자에 따른다. 라. 둘 이상의 토지 또는 건축물을 소유한 공유자가 동일한 경우에는 그 공유자 여럿을 대표하는 1인을 토지등소유자로 산정할 것 2. 재건축사업의 경우에는 다음 각 목의 기준에 따를 것 가. 소유권 또는 구분소유권을 여럿이서 공유하는 경우에는 그 여럿을 대표하는 1인을 토지등소유자로 산정할 것 나. 1인이 둘 이상의 소유권 또는 구분소유권을 소유하고 있는 경우에는 소유권 또는 구분소유권의 수에 관계없이 토지등소유자를 1인으로 산정할 것 다. 둘 이상의 소유권 또는 구분소유권을 소유한 공유자가 동일한 경우에는 그 공유자 여럿을 대표하는 1인을 토지등소유자로 할 것 3. 추진위원회의 구성 또는 조합의 설립에 동의한 자로부터 토지 또는 건축물을 취득한 자는 추진위원회의 구성 또는 조합의 설립에 동의한 것으로 볼 것 4. 토지등기부등본ㆍ건물등기부등본ㆍ토지대장 및 건축물관리대장에 소유자로 등재될 당시 주민등록번호의 기록이 없고 기록된 주소가 현재 주소와 다른 경우로서 소재가 확인되지 아니한 자는 토지등소유자의 수 또는 공유자 수에서 제외할 것 5. 국ㆍ공유지에 대해서는 그 재산관리청 각각을 토지등소유자로 산정할 것 ② 법 제12조제2항 및 제36조제1항 각 호 외의 부분에 따른 동의(법 제26조제1항제8호, 제31조제2항 및 제47조제4항에 따라 의제된 동의를 포함한다)의 철회 또는 반대의사 표시의 시기는 다음 각 호의 기준에 따른다. 1. 동의의 철회 또는 반대의사의 표시는 해당 동의에 따른 인ㆍ허가 등을 신청하기 전까지 할 수 있다. 2. 제1호에도 불구하고 다음 각 목의 동의는 최초로 동의한 날부터 30일까지만 철회할 수 있다. 다만, 나목의 동의는 최초로 동의한 날부터 30일이 지나지 아니한 경우에도 법 제32조제3항에 따른 조합설립을 위한 창립총회 후에는 철회할 수 없다. 가. 법 제21조제1항제4호에 따른 정비구역의 해제에 대한 동의 나. 법 제35조에 따른 조합설립에 대한 동의(동의 후 제30조제2항 각 호의 사항이 변경되지 아니한 경우로 한정한다) ③ 제2항에 따라 동의를 철회하거나 반대의 의사표시를 하려는 토지등소유자는 철회서에 토지등소유자가 성명을 적고 지장(지장)을 날인한 후 주민등록증 및 여권 등 신원을 확인할 수 있는 신분증명서 사본을 첨부하여 동의의 상대방 및 시장ㆍ군수등에게 내용증명의 방법으로 발송하여야 한다. 이 경우 시장ㆍ군수등이 철회서를 받은 때에는 지체 없이 동의의 상대방에게 철회서가 접수된 사실을 통지하여야 한다. ④ 제2항에 따른 동의의 철회나 반대의 의사표시는 제3항 전단에 따라 철회서가 동의의 상대방에게 도달한 때 또는 같은 항 후단에 따라 시장ㆍ군수등이 동의의 상대방에게 철회서가 접수된 사실을 통지한 때 중 빠른 때에 효력이 발생한다. |
이처럼 도시정비법령에서는 토지면적을 기준으로 한 동의요건과 별도로 토지 또는 건축물의 소유자를 기준으로 한 동의요건을 갖출 것을 요구하면서, 조합설립과 관련한 토지등소유자의 전체 의사가 왜곡되지 않도록 토지등소유자의 동의자 수 산정 방법에 관하여 구체적으로 규정하고 있다.
한편, 재개발조합설립인가신청에 대한 행정청의 조합설립인가처분은 단순히 사인의 조합설립행위에 대한 보충행위로서의 성질을 가지는 것이 아니라 법령상 일정한 요건을 갖추는 경우 행정주체로서 공법인의 지위를 부여하는 일종의 설권적 처분의 성질을 가진다(대법원 2010. 1. 28. 선고 2009두4845 판결 등 참조).
| 대법원 2010. 1. 28. 선고 2009두4845 판결 [재개발정비사업조합설립인가처분무효확인][공2010상,434] 【판시사항】 [1] 구 도시 및 주거환경정비법상 재개발조합설립인가신청에 대하여 행정청의 재개발조합설립인가처분이 있은 후 조합설립동의에 하자가 있음을 이유로 재개발조합 설립의 효력을 다투기 위한 소송(=항고소송) [2] 구 도시 및 주거환경정비법상의 재개발조합 설립에 토지 등 소유자의 서면에 의한 동의를 요구하고 그 동의서를 재개발조합설립인가신청시 행정청에 제출하도록 하는 취지 및 재개발조합설립인가신청을 받은 행정청이 재개발조합설립인가의 요건인 토지 등 소유자의 동의 여부를 심사할 때 동의의 내용과 진정성에 관한 심사의 기준 [3] 재개발조합의 설립추진위원회가 토지 등 소유자로부터 받아 행정청에 제출한 동의서에 구 도시 및 주거환경정비법 시행령 제26조 제1항 제1호와 제2호에 정한 ‘건설되는 건축물의 설계의 개요’와 ‘건축물의 철거 및 신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액’에 관하여 그 내용의 기재가 누락되어 있음에도 이를 유효한 동의로 처리하여 재개발조합의 설립인가를 한 처분은 위법하고 그 하자가 중대하고 명백하여 무효라고 한 사례 【판결요지】 [1] 재개발조합설립인가신청에 대한 행정청의 조합설립인가처분은 단순히 사인(사인)들의 조합설립행위에 대한 보충행위로서의 성질을 가지는 것이 아니라 법령상 일정한 요건을 갖추는 경우 행정주체(공법인)의 지위를 부여하는 일종의 설권적 처분의 성질을 가진다고 보아야 한다. 그러므로 구 도시 및 주거환경정비법(2007. 12. 21. 법률 제8785호로 개정되기 전의 것)상 재개발조합설립인가신청에 대하여 행정청의 조합설립인가처분이 있은 이후에는, 조합설립동의에 하자가 있음을 이유로 재개발조합 설립의 효력을 부정하려면 항고소송으로 조합설립인가처분의 효력을 다투어야 한다. [2] 구 도시 및 주거환경정비법(2007. 12. 21. 법률 제8785호로 개정되기 전의 것)상의 재개발조합 설립에 토지 등 소유자의 서면에 의한 동의를 요구하고 그 동의서를 재개발조합설립인가신청시 행정청에 제출하도록 하는 취지는 서면에 의하여 토지 등 소유자의 동의 여부를 명확하게 함으로써 동의 여부에 관하여 발생할 수 있는 관련자들 사이의 분쟁을 미연에 방지하고 나아가 행정청으로 하여금 재개발조합설립인가신청시에 제출된 동의서에 의하여서만 동의요건의 충족 여부를 심사하도록 함으로써 동의 여부의 확인에 불필요하게 행정력이 소모되는 것을 막기 위한 데 있다. 따라서 재개발조합설립인가신청을 받은 행정청은 재개발조합설립인가의 요건인 토지 등 소유자의 동의 여부를 심사함에 있어서 무엇보다도 동의의 내용에 관하여는 동의서에 구 도시 및 주거환경정비법 시행령(2008. 12. 17. 대통령령 제21171호로 개정되기 전의 것) 제26조 제1항 각 호의 법정사항이 모두 포함되어 있는지를 기준으로, 동의의 진정성에 관하여는 그 동의서에 날인된 인영과 인감증명서의 인영이 동일한 것인지를 기준으로 각 심사하여야 한다. 그리고 위 기준 중 어느 하나라도 충족하지 못하는 동의서에 대하여는 이를 무효로 처리하여야 하고, 임의로 이를 유효한 동의로 처리할 수는 없다. [3] 재개발조합의 설립추진위원회가 토지 등 소유자로부터 받아 행정청에 제출한 동의서에 구 도시 및 주거환경정비법 시행령(2008. 12. 17. 대통령령 제21171호로 개정되기 전의 것) 제26조 제1항 제1호와 제2호에 정한 ‘건설되는 건축물의 설계의 개요’와 ‘건축물의 철거 및 신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액’에 관하여 그 내용의 기재가 누락되어 있음에도 이를 유효한 동의로 처리하여 재개발조합의 설립인가를 한 처분은 위법하고 그 하자가 중대하고 명백하여 무효라고 한 사례. 【참조조문】 [1] 행정소송법 제4조 제2호, 구 도시 및 주거환경정비법(2007. 12. 21. 법률 제8785호로 개정되기 전의 것) 제16조 제1항 [2] 구 도시 및 주거환경정비법(2007. 12. 21. 법률 제8785호로 개정되기 전의 것) 제16조 제1항, 구 도시 및 주거환경정비법 시행령(2008. 12. 17. 대통령령 제21171호로 개정되기 전의 것) 제26조 제1항, 제28조 제4항, 구 도시 및 주거환경정비법 시행규칙(2007. 12. 13. 건설교통부령 제594호로 개정되기 전의 것) 제7조 제1항 제3호 [3] 구 도시 및 주거환경정비법 시행령(2008. 12. 17. 대통령령 제21171호로 개정되기 전의 것) 제26조 제1항 제1호, 제2호 【참조판례】 [1] 대법원 2009. 9. 24.자 2009마168, 169 결정(공2009하, 1762) 【전 문】 【원고, 피상고인】 원고 1외 74인 (소송대리인 변호사 윤태영) 【피고, 상고인】 부산광역시 해운대구청장 (소송대리인 변호사 박옥봉) 【피고 보조참가인, 상고인】 우동6구역주택재개발정비사업조합 (소송대리인 변호사 박기득) 【원심판결】 부산고법 2009. 1. 23. 선고 2008누3883 판결 【주 문】 상고를 모두 기각한다. 상고비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고 보조참가인이, 나머지는 피고가 각 부담한다. 【이 유】 상고이유(상고이유서 제출기간 경과 후에 제출된 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 한도 내에서)를 판단한다. 1. 피고 보조참가인(이하 ‘참가인조합’이라 한다)의 본안전 항변에 관한 상고이유에 대하여 구 ‘도시 및 주거환경 정비법’(2007. 12. 21. 법률 제8785호로 개정되기 전의 것. 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다)상 주택재개발정비사업조합(이하 ‘재개발조합’이라 한다)은 주택재개발사업(이하 ‘재개발사업’이라 한다)의 추진위원회가 정비구역 안에 소재한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자(이하 ‘토지 등 소유자’라 한다)로부터 조합설립의 동의(이하 이 항에서 ‘조합설립동의’라 한다)를 받은 다음, 관계 법령이 정하는 요건과 절차에 따라 행정청에 재개발조합설립인가신청을 하여 행정청으로부터 조합설립의 인가를 받아 등기함으로써 법인으로 성립한다( 구 도시정비법 제16조 제1항, 제5항, 제18조). 이와 같이 하여 설립된 재개발조합은 재개발사업의 사업시행자로서 조합원에 대한 법률관계에서 특수한 존립목적을 부여받은 행정주체로서의 지위를 가지게 되고, 이러한 행정주체의 지위에서 정비구역 안에 있는 토지 등을 수용하거나( 같은 법 제38조), 관리처분계획( 같은 법 제48조), 경비부과처분( 같은 법 제61조) 등과 같은 행정처분을 할 수 있는 권한을 부여받는다. 따라서 재개발조합설립인가신청에 대한 행정청의 조합설립인가처분은 단순히 사인(사인)들의 조합설립행위에 대한 보충행위로서의 성질을 가지는 것이 아니라 법령상 일정한 요건을 갖추는 경우 행정주체(공법인)의 지위를 부여하는 일종의 설권적 처분의 성질을 가진다고 봄이 상당하다. 그러므로 도시정비법상 재개발조합설립인가신청에 대하여 행정청의 조합설립인가처분이 있은 이후에는, 조합설립동의에 하자가 있음을 이유로 재개발조합 설립의 효력을 부정하려면 항고소송으로 조합설립인가처분의 효력을 다투어야 한다( 대법원 2009. 9. 24.자 2009마168 결정 등 참조). 위 법리에 비추어 보면, 우동6주택재개발정비구역 내의 토지 등 소유자인 원고들이 조합설립동의에 하자가 있음을 이유로 피고의 참가인조합에 대한 조합설립인가처분이 무효임의 확인을 구하는 항고소송인 이 사건 소는 적법하다. 원심의 판시는 적절하지 아니한 부분이 있으나, 이 사건 소가 적법하다고 판단한 결론에 있어서 정당하다. 거기에 상고이유의 주장과 같은 도시정비법상 조합설립인가처분에 대한 무효확인의 소의 이익에 관한 법리 오해의 위법이 없다. 2. 피고의 상고이유 및 참가인조합의 나머지 상고이유에 대하여 도시정비법상 재개발사업의 추진위원회가 재개발조합을 설립하고자 하는 때에는 토지 등 소유자의 5분의 4 이상의 동의를 얻어 정관 및 건설교통부령이 정하는 서류를 첨부하여 관할 행정청의 인가를 받아야 하는 한편, 재개발조합설립신청 및 그 설립인가절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하게 되므로( 구 도시정비법 제16조 제1항, 제5항) 재개발조합설립인가신청을 받은 행정청은 재개발조합의 설립을 인가할 것인지 여부를 결정함에 있어서 대통령령이 정하는 바에 따라 토지 등 소유자의 5분의 4 이상의 동의가 있었는지 여부를 심사하여야 한다. 한편 그 동의는 법정사항을 기재한 동의서에 인감도장을 날인하고 인감증명서를 첨부하는 방법에 의하고( 구 도시정비법 시행령(2008. 12. 17. 대통령령 제21171호로 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제26조 제1항, 제28조 제4항), 위 동의서는 재개발조합설립인가신청시 행정청에 제출되어야 한다( 구 도시정비법 시행규칙(2007. 12. 13. 건설교통부령 제594호로 개정되기 전의 것) 제7조 제1항 제3호). 이와 같이 도시정비법상의 재개발조합 설립에 토지 등 소유자의 서면에 의한 동의를 요구하고 그 동의서를 재개발조합설립인가신청시 행정청에 제출하도록 하는 취지는 서면에 의하여 토지 등 소유자의 동의 여부를 명확하게 함으로써 동의 여부에 관하여 발생할 수 있는 관련자들 사이의 분쟁을 미연에 방지하고 나아가 행정청으로 하여금 재개발조합설립인가신청시에 제출된 동의서에 의하여서만 동의요건의 충족 여부를 심사하도록 함으로써 동의 여부의 확인에 불필요하게 행정력이 소모되는 것을 막기 위한 데 있다고 할 것이다. 따라서 재개발조합설립인가신청을 받은 행정청은 재개발조합설립인가의 요건인 토지 등 소유자의 동의 여부를 심사함에 있어서 무엇보다도 ① 동의의 내용에 관하여는 동의서에 구 도시정비법 시행령 제26조 제1항 각 호의 법정사항이 모두 포함되어 있는지를 기준으로, ② 동의의 진정성에 관하여는 그 동의서에 날인된 인영과 인감증명서의 인영이 동일한 것인지를 기준으로 각 심사하여야 한다. 그리고 위 기준 중 어느 하나라도 충족하지 못하는 동의서에 대하여는 이를 무효로 처리하여야 하고, 임의로 이를 유효한 동의로 처리할 수는 없다고 할 것이다. 원심판결의 이유 및 기록에 의하면, 참가인조합의 설립추진위원회가 토지 등 소유자들로부터 받아 피고에게 제출한 동의서에는 구 도시정비법 시행령 제26조 제1항 제1호의 ‘건설되는 건축물의 설계의 개요’ 및 제2호의 ‘건축물의 철거 및 신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액’에 관한 각 사항을 기재하도록 하는 난이 마련되어 있기는 하나 구체적인 내용의 기재가 전적으로 탈루되어 있는 사실 및 그럼에도 피고는 2007. 1. 24. 참가인조합의 설립을 인가하는 이 사건 처분을 한 사실을 알 수 있다. 그렇다면 피고의 이 사건 처분에는 재개발조합설립인가의 요건인 토지 등 소유자의 동의 내용에 관한 심사기준을 위반하여 효력이 없는 동의를 유효한 것으로 처리한 위법이 있다고 할 것이다. 그리고 재개발조합의 설립과정에서 그 직접의 이해당사자인 토지 등 소유자의 동의가 가지는 현저한 의미 등에 비추어 이 사건 처분의 위와 같은 하자는 중대하다고 할 것이고, 나아가 동의서의 외관상 그 하자를 쉽사리 알 수 있음에도 불구하고 이를 유효로 처리하였다는 점 등에 비추어 그 하자의 명백성도 인정된다. 원심의 판시는 부적절한 부분이 있으나, 동의서에 법정사항의 기재가 누락되어 있음에도 이를 유효한 동의로 처리하여 참가인조합에 대한 설립인가를 한 이 사건 처분에 중대하고 명백한 하자가 있어서 이를 무효라고 한 결론에 있어서 정당하다. 거기에 상고이유의 주장과 같은 동의서의 효력, 하자의 중대·명백성, 하자의 치유 등에 관한 법리 오해의 위법이 없다. 3. 결론 그러므로 상고를 모두 기각하고 상고비용은 패소자들의 부담으로 하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 대법관 김지형(재판장) 양승태 전수안 양창수(주심) |
3. 판단
가. 앞서 본 도시정비법령의 규정 내용과 취지, 체계, 조합설립인가처분의 법적 성격 등을 종합하면, 오로지 재개발조합설립을 위한 동의정족수를 충족하게 하거나 재개발사업 진행 과정에서 주도적 지위를 차지하기 위한 목적으로 형식적인 증여, 매매 등을 원인으로 하여 밀접한 관계에 있는 사람 등의 명의로 과소지분에 관한 소유권이전등기를 마치는 방식을 통하여 인위적으로 토지등소유자 수를 늘리고 그들로 하여금 조합설립에 동의하는 의사표시를 하도록 하는 것은 조합설립을 위한 동의정족수 및 동의자 수 산정 방법을 엄격히 규정하고 있는 도시정비법령의 적용을 배제하거나 잠탈하기 위한 탈법행위에 해당한다고 볼 수 있다.
따라서 위와 같이 늘어난 토지등소유자들은 동의정족수를 산정함에 있어서 전체 토지등소유자 및 동의자 수에서 제외되어야 할 것인데, 이처럼 과소지분의 형식적 이전을 통해 인위적으로 부풀린 토지등소유자들로 하여금 조합설립에 동의하는 의사표시를 하도록 하는 것이 도시정비법령의 적용을 배제하거나 잠탈하기 위한 탈법행위에 해당한다고 보기 위해서는, 토지 또는 건축물에서 과소지분이 차지하는 비율 및 면적, 과소지분을 취득한 명의자가 이를 취득하기 위해 실제로 지급한 가액, 과소지분을 취득한 경위와 목적 및 이전 시기, 과소지분을 취득한 데에 합리적 이유가 있는지 여부, 과소지분 취득자들이 토지등소유자의 수에 산입됨으로써 전체 토지등소유자의 수에 미친 영향, 과소지분 취득자들이 조합설립에 동의하는 의사를 표명한 정도 및 그 의사가 조합설립을 위한 동의정족수에 미친 영향, 과소지분 취득자와 다수 지분권자의 관계 등 관련 사정을 종합하여 개별 사안에 따라 구체적으로 판단하여야 한다.
나. 원심은 적법하게 채택한 증거를 종합하여, 주식회사 대명종합건설(이하 ‘대명종합건설’이라고 한다) 등이 2008. 7. 2.경부터 이 사건 처분일 무렵인 2018. 11. 6.경까지 이 사건 사업시행예정구역 내에 소유하고 있던 토지 또는 건축물의 과소지분을 임직원이나 지인 등 총 209명에게 매매, 증여 등을 원인으로 지분소유권이전등기를 마친 사실, 그중 일부는 다시 임직원이나 지인 또는 상속인 등에게 매매, 증여 또는 상속을 원인으로 지분소유권이전등기가 마쳐진 사실, 위와 같이 지분소유권이전등기를 마친 토지등소유자 209명 중 194명의 지분이 토지의 경우 0.076/152 내지 10/6300(면적은 모두 1㎡ 이하이다), 건축물의 경우 0.1/32.29 내지 4/98.51에 불과하고, 거래가액도 1만 원 내지 60만 원에 불과한 사실, 그중 185명이 각 토지 또는 건축물의 대표소유자로 선임되어 조합설립에 관한 동의서를 제출한 사실 등을 인정하였다.
나아가 원심은, 대명종합건설 등이 조합설립에 관한 동의율 요건을 충족하기 위한 목적으로, 형식적인 증여나 매매 등을 원인으로 하여 토지 또는 건축물의 과소지분을 임직원이나 지인 등에게 명의신탁하거나 통정하여 허위로 소유권이전등기를 마치는 이른바 ‘지분 쪼개기’ 방식을 통해 인위적으로 토지등소유자 수를 늘리고 그들로 하여금 조합설립에 동의하도록 한 것은 구 도시정비법 제35조 제2항에서 규정한 조합설립에 관한 동의율 요건을 잠탈하기 위하여 편법 또는 탈법적인 방법으로 토지등소유자 수 및 동의자 수를 늘린 것에 불과하다고 보아, 위와 같이 인위적으로 늘어난 토지등소유자 194명과 그중 조합설립 동의서를 제출한 185명은 조합설립에 관한 동의율 요건을 산정함에 있어서 전체 토지등소유자 수 및 동의자 수에서 각 제외되어야 한다고 판단하여, 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 청구를 인용하였다.
다. 원심판결 이유를 관련 법리 및 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 판단은 이유 설시에 일부 적절하지 않은 부분이 있지만 거기에 상고이유 주장과 같이 명의신탁이나 통정허위표시의 성립 및 효력, 대항할 수 없는 제3자의 범위, 조합설립인가처분의 위법성의 정도, 조합설립을 위한 토지등소유자의 동의정족수 및 동의자 수 산정 방법 등에 관한 법리를 오해하거나 과소지분의 취득 경위에 대하여 필요한 심리를 다하지 아니한 채 논리와 경험의 법칙에 위배하여 자유심증주의의 한계를 벗어나는 등으로 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.
4. 결론
그러므로 상고를 모두 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하되, 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인이 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이