| 안건번호 | 법제처-17-0630 | 요청기관 | 경기도 광주시 | 회신일자 | 2018. 1. 29. |
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| 법령 | 「 국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제51조 | ||||
| 안건명 | 경기도 광주시 - “개발행위허가를 받는 등 이미 개발된 토지”의 의미(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제51조제3항제1호 및 같은 법 시행령 제44조제1항제1호의2 등 관련) | ||||
질의요지
보전관리지역의 산림에서 「산지관리법」 제25조제1항에 따른 토석채취허가를 받고 토석채취가 완료되었으나 같은 법 제39조제1항제2호에 따른 산지복구가 되지 않은 토지가 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제44조제1항제1호의2 후단의 “개발행위허가를 받는 등 이미 개발된 토지”에 해당하는지?질의배경
○ 민원인 A회사는 경기도 광주시 내 토지 281,886㎡[용도지역: 계획관리지역(140,970㎡) + 보전관리지역(140,916㎡, 이 중 135,276㎡에 대해 해당 회사는 1999년 토석채취허가를 받아 최근 토석채취를 완료함)]에서 공동주택을 건설하기 위해 광주시에 해당 토지 일대를 주거형 지구단위계획구역으로 지정하는 도시관리계획 결정의 입안을 제안함.
○ 광주시는 위와 같이 토석채취를 완료하였으나 아직 그에 따른 산지복구의무를 이행하지 않은 토지가 지구단위계획구역 지정 시 보전관리지역 면적 기준(전체 지구단위계획구역 면적의 10% 이내)의 예외를 인정하고 있는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제44조제1항제1호의2 후단의 “개발행위허가를 받는 등 이미 개발된 토지”에 해당하는지 의문이 있어 국토교통부 및 산림청 질의를 거쳐 법령해석을 요청함.회답
보전관리지역의 산림에서 「산지관리법」 제25조제1항에 따른 토석채취허가를 받고 토석채취가 완료되었으나 같은 법 제39조제1항제2호에 따른 산지복구가 되지 않은 토지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제44조제1항제1호의2 후단의 “개발행위허가를 받는 등 이미 개발된 토지”에 해당하지 않습니다.이유
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제36조제1항에서는 국토교통부장관, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함) 또는 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시 시장은 용도지역[도시지역(주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역), 관리지역(보전관리지역, 생산관리지역, 계획관리지역), 농림지역, 자연환경보전지역]의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다고 규정하고 있고, 국토계획법 제51조제3항제1호에서는 도시지역 외의 지역을 지구단위계획구역으로 지정하려는 경우 지정하려는 구역 면적의 100분의 50 이상이 같은 법 제36조에 따라 지정된 계획관리지역으로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역이어야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제44조제1항제1호의2에서는 국토계획법 제51조제3항제1호의 위임에 따른 요건 중 하나로, “지구단위계획구역에 보전관리지역을 포함하는 경우 해당 보전관리지역의 면적은 다음 각 목의 구분에 따른 요건(가목: 전체 지구단위계획구역 면적이 10만제곱미터 이하인 경우에는 전체 지구단위계획구역 면적의 20퍼센트 이내, 나목: 전체 지구단위계획구역 면적이 10만제곱미터를 초과하는 경우에는 전체 지구단위계획구역 면적의 10퍼센트 이내)을 충족할 것. 이 경우 개발행위허가를 받는 등 이미 개발된 토지와 해당 토지를 개발하여도 주변지역의 환경오염ㆍ환경훼손 우려가 없는 경우로서 해당 도시계획위원회 등의 심의를 거쳐 지구단위계획구역에 포함되는 토지의 면적은 위 각 목에 따른 보전관리지역의 면적 산정에서 제외한다”고 규정하고 있습니다.
또한, 「산지관리법」 제25조제1항에서는 국유림이 아닌 산림의 산지에서 토석을 채취(가공하거나 산지 이외로 반출하는 경우를 포함하며, 이하 같음)하려는 자는 시ㆍ도지사 또는 시장(특별자치도의 경우는 특별자치도지사를 말함)ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말함)에게 토석채취허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제39조제1항제2호에서는 토석채취허가를 받은 자가 토석을 채취한 경우에는 산지를 복구해야 한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 보전관리지역의 산림에서 「산지관리법」 제25조제1항에 따른 토석채취허가를 받고 토석채취가 완료되었으나 같은 법 제39조제1항제2호에 따른 산지복구가 되지 않은 토지가 국토계획법 시행령 제44조제1항제1호의2 후단의 “개발행위허가를 받는 등 이미 개발된 토지”에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 국토계획법 제56조제1항제3호에서는 “개발행위”의 하나로 토석채취를 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 같은 조 제1항에도 불구하고 보전관리지역 산림에서의 토석채취에 관해서는 「산지관리법」에 따른다고 규정하고 있으므로 이 사안에서 토석채취가 “개발”에 해당하는지 여부는 「산지관리법」에 따라 해석해야 할 것인데, 같은 법에 따르면 토석채취는 임산물의 채취에 불과할 뿐이고(제2조제2호나목), 지목(임야)변경을 수반하는 개발행위 즉, 산지전용에 해당하지 않으므로(제21조의3), 이 사안에서 토석채취는 국토계획법 시행령 제44조제1항제1호의2 후단의 “개발”에 해당하지 않는다고 보아야 할 것이고, 그와 같이 해석하는 것이 보전관리지역 산림의 경우 「산지관리법」에 따라 보다 엄격히 보전ㆍ관리하려는 국토계획법 제56조제3항의 취지에도 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
만일, 이와 달리 토석채취가 국토계획법 시행령 제44조제1항제1호의2 후단의 “개발”에 해당한다고 해석하여 해당 토석채취 지역을 지구단위계획구역으로 지정할 수 있도록 하고 그에 따라 토지의 형질변경이나 건축물의 건축 등 후속 개발이 보다 쉽게 이루어질 수 있는 길을 열어준다면, 사실상 국토계획법에 따른 지구단위계획구역의 지정권자에게 「산지관리법」에 따라 산지관리기관이 허가한 토석채취의 범위를 넘는 후속 개발의 허용에 관한 권한까지 부여하는 결과를 초래하게 되고, 하위규범인 국토계획법 시행령으로 상위규범인 「산지관리법」 적용을 회피할 수 있어 부당하다고 할 것입니다.
그리고, 국토계획법 제36조제1항제2호가목에 따른 보전관리지역의 경우 산림 보호 등을 위해 보전이 필요한 지역이라는 점을 고려하여 국토계획법 시행령 제44조제1항제1호의2 전단에서는 지구단위계획구역 내 보전관리지역의 포함 비율을 일정 기준 이하로 제한하고 있는 것이므로, 그에 대한 예외를 규정하고 있는 같은 호 후단은 가급적 문언대로 엄격하게 해석해야 할 것인바, 설령 토석채취가 같은 호 후단의 “개발”에 해당한다고 보더라도 그 토석채취 대상 토지가 같은 호 후단의 “이미 개발된 토지”에 해당하려면 토석채취라는 행위가 현실적으로 완료되었을 뿐만 아니라 그러한 토석채취에 부가된 법적 의무의 이행까지 모두 완료되어 개발 절차가 종료되었음이 대내외적으로 명백한 토지이어야 할 것인데, 「산지관리법」에 따르면 토석채취허가는 그 채취 완료 후 산지복구를 할 것을 전제로 이루어지므로, 이 사안에서와 같이 단순히 사실상의 토석채취 행위만 종료되었을 뿐 같은 법에 따른 산지복구가 완료되지 않은 경우에는 “개발 중인 토지”에 해당할 수는 있지만 “이미 개발된 토지”에는 해당할 수 없다고 보는 것이 타당하다고 할 것입니다.
그렇다면, 결국 이 사안에서 국토계획법 시행령 제44조제1항제1호의2 후단의 “이미 개발된 토지”란 「산지관리법」에 따른 산지전용허가를 받아 산지전용을 한 후 산지복구의무의 이행을 완료하고 지목을 임야 외의 것으로 변경함으로써 그 지목과 형상이 모두 산지에 해당하지 않게 된 토지만을 의미한다고 보아야 하고, 단순히 토석채취만을 완료한 토지의 경우는 그 토석채취 완료 이후 산지복구를 하였는지 여부를 불문하고 같은 호 후단의 “이미 개발된 토지”에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 보전관리지역의 산림에서 「산지관리법」 제25조제1항에 따른 토석채취허가를 받고 토석채취가 완료되었으나 같은 법 제39조제1항제2호에 따른 산지복구가 되지 않은 토지는 국토계획법 시행령 제44조제1항제1호의2 후단의 “개발행위허가를 받는 등 이미 개발된 토지”에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
국토의계획및이용에관한 법률 제51조(지구단위계획구역의 지정 등)
① 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역의 전부 또는 일부에 대하여 지구단위계획구역을 지정할 수 있다. <개정 2011.4.14, 2011.5.30, 2011.8.4, 2013.3.23, 2013.7.16, 2016.1.19, 2017.2.8>
1. 제37조에 따라 지정된 용도지구
2. 「도시개발법」 제3조에 따라 지정된 도시개발구역
3. 「도시 및 주거환경정비법」 제8조에 따라 지정된 정비구역
4. 「택지개발촉진법」 제3조에 따라 지정된 택지개발지구
5. 「주택법」 제15조에 따른 대지조성사업지구
6. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제2조제8호의 산업단지와 같은 조 제12호의 준산업단지
7. 「관광진흥법」 제52조에 따라 지정된 관광단지와 같은 법 제70조에 따라 지정된 관광특구
8. 개발제한구역·도시자연공원구역·시가화조정구역 또는 공원에서 해제되는 구역, 녹지지역에서 주거·상업·공업지역으로 변경되는 구역과 새로 도시지역으로 편입되는 구역 중 계획적인 개발 또는 관리가 필요한 지역
8의 2. 도시지역 내 주거·상업·업무 등의 기능을 결합하는 등 복합적인 토지 이용을 증진시킬 필요가 있는 지역으로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역
8의 3. 도시지역 내 유휴토지를 효율적으로 개발하거나 교정시설, 군사시설, 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설을 이전 또는 재배치하여 토지 이용을 합리화하고, 그 기능을 증진시키기 위하여 집중적으로 정비가 필요한 지역으로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역
9. 도시지역의 체계적·계획적인 관리 또는 개발이 필요한 지역
10. 그 밖에 양호한 환경의 확보나 기능 및 미관의 증진 등을 위하여 필요한 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역
② 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역은 지구단위계획구역으로 지정하여야 한다. 다만, 관계 법률에 따라 그 지역에 토지 이용과 건축에 관한 계획이 수립되어 있는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14, 2013.3.23, 2013.7.16>
1. 제1항제3호 및 제4호의 지역에서 시행되는 사업이 끝난 후 10년이 지난 지역
2. 제1항 각 호 중 체계적·계획적인 개발 또는 관리가 필요한 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역
③ 도시지역 외의 지역을 지구단위계획구역으로 지정하려는 경우 다음 각 호의 어느 하나에 해당하여야 한다. <개정 2011.4.14>
1. 지정하려는 구역 면적의 100분의 50 이상이 제36조에 따라 지정된 계획관리지역으로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역
2. 제37조에 따라 지정된 개발진흥지구로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역
3. 제37조에 따라 지정된 용도지구를 폐지하고 그 용도지구에서의 행위 제한 등을 지구단위계획으로 대체하려는 지역
④ 삭제 <2011.4.14>
[전문개정 2009.2.6]
제44조(도시지역 외 지역에서의 지구단위계획구역 지정대상지역)
① 법 제51조제3항제1호에서 "대통령령으로 정하는 요건"이란 다음 각 호의 요건을 말한다. <개정 2005.1.15, 2005.9.8, 2008.2.29, 2012.4.10, 2013.3.23, 2014.1.14, 2016.5.17, 2018.11.13>
1. 계획관리지역 외에 지구단위계획구역에 포함하는 지역은 생산관리지역 또는 보전관리지역일 것
1의 2. 지구단위계획구역에 보전관리지역을 포함하는 경우 해당 보전관리지역의 면적은 다음 각 목의 구분에 따른 요건을 충족할 것. 이 경우 개발행위허가를 받는 등 이미 개발된 토지, 「산지관리법」 제25조에 따른 토석채취허가를 받고 토석의 채취가 완료된 토지로서 같은 법 제4조제1항제2호의 준보전산지에 해당하는 토지 및 해당 토지를 개발하여도 주변지역의 환경오염ㆍ환경훼손 우려가 없는 경우로서 해당 도시계획위원회 또는 제25조제2항에 따른 공동위원회의 심의를 거쳐 지구단위계획구역에 포함되는 토지의 면적은 다음 각 목에 따른 보전관리지역의 면적 산정에서 제외한다.
가. 전체 지구단위계획구역 면적이 10만제곱미터 이하인 경우: 전체 지구단위계획구역 면적의 20퍼센트 이내
나. 전체 지구단위계획구역 면적이 10만제곱미터를 초과하는 경우: 전체 지구단위계획구역 면적의 10퍼센트 이내
2. 지구단위계획구역으로 지정하고자 하는 토지의 면적이 다음 각목의 어느 하나에 규정된 면적 요건에 해당할 것
가. 지정하고자 하는 지역에 「건축법 시행령」 별표 1 제2호의 공동주택중 아파트 또는 연립주택의 건설계획이 포함되는 경우에는 30만제곱미터 이상일 것. 이 경우 다음 요건에 해당하는 때에는 일단의 토지를 통합하여 하나의 지구단위계획구역으로 지정할 수 있다. (1) 아파트 또는 연립주택의 건설계획이 포함되는 각각의 토지의 면적이 10만제곱미터 이상이고, 그 총면적이 30만제곱미터 이상일 것 (2) (1)의 각 토지는 국토교통부장관이 정하는 범위안에 위치하고, 국토교통부장관이 정하는 규모 이상의 도로로 서로 연결되어 있거나 연결도로의 설치가 가능할 것
나. 지정하고자 하는 지역에「건축법시행령」별표 1 제2호의 공동주택중 아파트 또는 연립주택의 건설계획이 포함되는 경우로서 다음의 어느 하나에 해당하는 경우에는 10만제곱미터 이상일 것 (1) 지구단위계획구역이「수도권정비계획법」제6조제1항제3호의 규정에 의한 자연보전권역인 경우 (2) 지구단위계획구역 안에 초등학교 용지를 확보하여 관할 교육청의 동의를 얻거나 지구단위계획구역 안 또는 지구단위계획구역으로부터 통학이 가능한 거리에 초등학교가 위치하고 학생수용이 가능한 경우로서 관할 교육청의 동의를 얻은 경우
다. 가목 및 나목의 경우를 제외하고는 3만제곱미터 이상일 것
3. 당해 지역에 도로ㆍ수도공급설비ㆍ하수도 등 기반시설을 공급할 수 있을 것
4. 자연환경ㆍ경관ㆍ미관 등을 해치지 아니하고 문화재의 훼손우려가 없을 것
② 법 제51조제3항제2호에서 "대통령령으로 정하는 요건"이란 다음 각 호의 요건을 말한다. <개정 2005.9.8, 2012.4.10, 2018.11.13>
1. 제1항제2호부터 제4호까지의 요건에 해당할 것
2. 당해 개발진흥지구가 다음 각 목의 지역에 위치할 것
가. 주거개발진흥지구, 복합개발진흥지구(주거기능이 포함된 경우에 한한다) 및 특정개발진흥지구 : 계획관리지역
나. 산업ㆍ유통개발진흥지구 및 복합개발진흥지구(주거기능이 포함되지 아니한 경우에 한한다) : 계획관리지역ㆍ생산관리지역 또는 농림지역
다. 관광ㆍ휴양개발진흥지구 : 도시지역외의 지역
③ 국토교통부장관은 지구단위계획구역이 합리적으로 지정될 수 있도록 하기 위하여 필요한 경우에는 제1항 각호 및 제2항 각호의 지정요건을 세부적으로 정할 수 있다. <개정 2008.2.29, 2012.4.10, 2013.3.23>
[제목개정 2012.4.10]