[행정]동물화장시설에 관한 건축허가신청을 거부한 처분이 적법하다고 한 경우 (대구지법 2021구합23734 판결)

ㅇ 대구지방법원 2022. 6. 15. 선고 2021구합23734 판결(제1행정부, 차경환 부장판사)   

ㅇ 사실관계 

- 원고는 2021. 7. 7. 피고에게 동물화장시설을 신축하기 위한 건축허가를 신청하였는데, 피고는 2021. 7. 27. 환경오염 발생우려 등을 이유로 이에 대한 불허가 처분을 하였음(이하 '이 사건 처분'이라 함)   

ㅇ 판결 요지

- 제반 사정들을 종합하여 보면, 원고가 주장하는 사정이나 그 제출의 증거들만으로는 피고가 이 사건 처분의 기초가 되는 사실을 오인하거나 피고의 재량권 행사에 비례의 원칙 위반 등 재량권을 일탈, 남용한 위법이 있다고 인정하기에 부족함. 따라서 원고의 주장은 이유 없음  

 

대구지방법원_2021구합23734(비실명화).pdf

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사 건 2021구합23734 건축허가신청불허가처분취소
원 고 주식회사 A
소송대리인 법무법인 율빛 담당변호사 박민정
피 고 군위군수 
소송대리인 법무법인 중원 담당변호사 이기광, 배종수
소송수행자 김연경, 박영철, 박민주
변 론 종 결 2022. 5. 11.
판 결 선 고 2022. 6. 15.

주 문
1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다. 

 

청 구 취 지
피고가 원고에 대하여 한 2021. 7. 27.자 건축허가불허가처분은 이를 취소한다.

 

이 유
1. 처분경위
 가. 원고는 2021. 7. 7. 피고에게 군위군(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 건축면적 431.28㎡, 연면적 655.11㎡ 규모의 묘지관련시설(동물화장시설) 1동(이하 ‘이 사건 시설’이라 한다)을 신축하기 위한 건축허가를 신청하였다(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다). 나. 피고는 2021. 7. 27. 아래와 같은 이유로 원고의 이 사건 신청에 대한 불허가처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 

 

가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제58조 및 같은 법률 시행령 별표1의 2에서 정한 개발행위     허가 기준에 따르면 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 개발행위로 인     하여 당해 지역 및 그 주변지역에 환경오염 등이 발생할 우려가 없을 것으로 규정되어 있으나, 해당 동물화장시설을 설치로 자    연경관을 훼손하고 향후 화장시설 운영으로 대기오염물질 및 수질오염물질 등에 의한 환경오염이 발생할 우려가 있으므로 개     발행위허가 기준에 적합하지 않음.  나. 「농지법」 제33조 제1항 농지전용허가의 심사기준에 의하면 해당 농지의 전용이 인근 농지의 농업경영과 농어촌생활환경       의 유지에 피해가 없을 것으로 규정하고 있는 바, 농지전용 목적사업은 주변 농업환경은 물론 농촌을 구성하는 농업인의 생     활환 경에도 피해가 없어야 하며 시설장치 등의 보완으로 충족되지 않는 정성적 피해가 발생한다면 그 정도가 농촌 지역주민     의 수용을 벗어나지 않는 범위여야 하나 동물화장시설은 사회통념상 혐오시설로 인정되고 있음. 해당 동물장묘시설을 설     치 운영시에 오염(분진, 악취 등), 지가의 하락, 불쾌감 조성 등 혐오시설에 수반되는 보편의 부정적 외부효과와 더불어 ‘동물      화장장’이라는 문화적 위화감을 조정하는 등 농촌 정주공간의 훼손이 예상됨. 이렇듯 동물장묘시설에 대한 수요와 문화적 이     해가 부재한 농촌의 전반적인 상황을감안할 때 농촌생활환경에 미치는 영향이 크므로 해당 사업목적이 농지전용의 심사기준     에 부적합 함. 다. 군위군 관내 등록된 반려동물 개체수는 266마리에 지나지 않아 관내 주민의 동물장묘업 이용 수요가 거     의 없으며, 인근지역에 다수의 기등록(대구·경북 6개소)된 동물장묘업체가 운영되고 있으므로 추가적인 시설의 설치는 불필     요함. 라. 또한 사업신청예정지가 위치한 지역은 행정구역상 면단위의 중심지인 부계면 소재지에 위치하며, 해당시설의 설치를 격렬     히 반대하는 주민들의 민원이 많을 뿐만 아니라 농촌지역의 정서와 맞지 않으며, 인근에는 식품가공업체, 식당, 민가 등이 있     어, 화장시설 운영으로 발생하는 오염물질의 사후적 규제만으로는 환경오염 방지와 청정군위 이미지 제고가 불가능할 것으     로 판단되어 지역주민의 환경권과 생활권 보호 등을 위한 중대한 공익상의 이유로 동물장묘시설 설치를 불허가함.

【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제2, 4호증, 제5호증의 1의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장
 이 사건 처분은 아래와 같은 이유로 사실을 오인한 것이거나, 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 것이므로 위법하다. 

 

1) 이 사건 시설은 친환경적으로 설계되었고 대기오염 절감시설과 오수시설이 설치될 예정이므로, 자연경관 훼손 및 환경오염문제가 발생할 우려가 없다. 

 2) 동물화장시설은 혐오시설이라고 볼 수 없고, 근처 농촌생활환경에 부정적인 영향을 주지 않는다. 

 3) 관내 주민의 동물장묘업 이용 수요가 거의 없고, 인근 지역에 다른 동물장묘업체가 있다는 이유는 법령에서 정한 불허가 사유에 해당하지 아니한다. 

 4) 다수의 주민들이 민원을 제기하였다고 볼 만한 사정이 없고, 지역주민의 환경권과 생활권이 침해될 소지가 없다.

 

3. 관계 법령
 별지 관계 법령 기재와 같다. 4. 판단

 가. 관련 법리

 1) 건축법에 의하면, 건축물을 건축하려는 자는 시장·군수 등의 허가를 받아야 하고 (제11조 제1항), 건축허가를 받으면 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가, 농지법 제34조에 따른 농지전용허가를 받은 것으로 간주되므로(제11조 제5항 제3호, 제7호), 건축허가는 국토계획법상의 개발행위허가에 관한 요건 및 농지법상의 농지전용허가까지 아울러 고려하여 그 허가 여부를 결정할 수 있다. 

 2) 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가와 농지법 제34조에 따른 농지전용허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 요건에 해당하는지 여부의 판단에는 행정청에게 재량권이 부여되어 있다. 이러한 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 한다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두41579 판결, 대법원  2017. 6. 19. 선고 2016두30866 판결 등 참조).

 

3) 특히 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는, 해당지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의  권익 균형 및 환경권 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다. 그러므로 그 심사 및 판단에,

① 우리 헌법이 ‘모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다’고 규정하여(제35조 제1항) 환경권을 헌법상 기본권으로 명시함과 동시에 국

가와 국민에게 환경보전을 위하여 노력할 의무를 부과하고 있는 점, 

② 환경정책기본법은 환경권에 관한 헌법이념에 근거하여, 환경보전을 위하여 노력하여야 할 국민의 권리·의무와 국가 및 지방자치단체, 사업자의 책무를 구체적으로 정하는 한편(제1조, 제4조, 제5조, 제6조), 국가·지방자치단체·사업자 및 국민은 환경을 이용하는 모든 행위를 할 때에는 환경보전을 우선적으로 고려하여야 한다고 규정하고 있는 점(제2조), 

③ ‘환경오염 발생 우려’와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점 등을 함께 고려하여야 한다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 등 참조). 

 4) 건축허가권자는 건축신고가 건축법, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 등 관계 법령에서 정하는 명시적인 제한에 배치되지 않는 경우에도 건축을 허용하지 않아야 할 중대한 공익상 필요가 있는 경우에는 건축신고의 수리를 거부할 수 있다(대법원 2019. 10. 31. 선고 2018두45954 판결 등 참조). 5) 동물보호법 제32조 제1항, 같은 법 시행규칙 제35조 [별표 9] 제2항 가목에서는 동물장묘시설에 화장로, 건조·멸균분쇄시설 등을 두도록 하고 있으며, 대기환경보전법 제2조 제11호, 대기환경보전법 시행규칙 [별표 3]에 의하면 동물화장시설은 대기오염물질배출시설에 해당한다. 

 나. 구체적 판단
 갑 제3호증, 갑 제5호증의 2, 갑 제6, 7, 13호증, 갑 제14호증의 1, 2, 갑 제16 내지 19호증, 갑 제20호증의 1, 2, 갑 제21호증, 을 제1, 4호증의 기재 또는 영상 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 아래의 사정들을 종합하여 보면, 원고가 주장하는 사정이나 그 제출의 증거들만으로는, 피고가 이 사건 처분의 기초가 되는 사실을 오인하였다거나, 피고의 재량권 행사에 비례의 원칙 위반 등 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 인정하기에 부족하다. 따라서 원고의 주장은 이유 없다.  

 1) 원고가 건축하려는 이 사건 시설은 철근콘크리트구조 지상 2층, 연면적 655.11㎡로 상당한 규모의 현대식 건축물에 해당하고, 외벽은 노출콘크리트로 마감이 예정되어 있으며 건물 앞에는 차량 10대가 상시 주차할 수 있는 주차장이 설치될 예정이다. 이 사건 신청지 주변은 임야와 농경지, 과수원으로 이루어져 있고, 자연환경을 고려하여 제한적인 이용·개발을 하려는 지역으로서 계획적·체계적인 관리가 필요한 계획관리지역에 속해 있다. 그리고 이 사건 신청지는 왕복 2차선 도로에 접해있어 이 사건 시설이 설치될 경우 대로변에서 이 사건 시설이 직접 노출되게 된다. 한편, 이 사건 신청지 북쪽에 태양광 발전시설이 있으나 위 태양광 발전시설과 이 사건 신청지는 상당히 떨어져 있고 그마저도 출입구를 제외한 대부분이 수목과 수풀로 가려져있다. 그리고  대로변을 따라 이 사건 신청지 남서쪽에는 식당, 민가, 식품가공업체(한과판매) 시설이 일부 있으나 이 사건 시설과 같은 규모와 형태의 건축물은 아닌 것으로 보이고 대한민국의 농촌에서 흔히 볼 수 있는 건물들에 불과하다. 이러한 점에 비추어 볼 때 이 사건 시설이 이 사건 신청지에 들어설 경우, 주변 자연경관과 미관이 훼손될 우려가 있다는 피고의 판단에 잘못이 있었다고는 쉽게 단정하기 어렵다.

 

2) 원고가 건축하려는 이 사건 시설 1층에 2기의 화장로(25kg/hr 및 50kg/hr)가 설치되는데, 연간 300일 하루 8시간 동안 화장로가 가동될 예정이므로 이 사건 시설이 설치되면 적지 않은 소음, 매연, 분진, 대기오염물질의 발생할 것으로 보인다. 이에 대하여 원고는 이 사건 시설에 매연·분진 및 악취를 막을 수 있는 환경오염 방지시설을 설치하면 환경오염이 발생할 우려가 없다고 주장한다. 그러나 환경오염 방지시설을 설치·운영한다 하더라도, 그 시설의 정상적 활용을 위해서는 상당한 주의와 노력이 필요한 점, 실제 운영 현황에 따라 오염정도가 달라질 수 있는 점, 방지시설이 모든 오염물질을 완벽하게 제거하는 것이 아닌 점 등에 비추어 볼 때, 환경오염이 발생할 염려가 있다고 본 피고의 판단이 현저히 합리성을 결여하였다고 볼 수는 없다.

 

3) 이 사건 신청지 양옆에는 농경지가 있고, 왕복 2차선 도로 건너편에는 이 사건 신청지보다 더 넓은 규모의 농경지가 존재한다. 그리고 이 사건 신청지 남서쪽에는 민가가 있는데, 실제로 2세대가 주민등록을 마치고 거주하고 있다. 앞서 본 바와 같이 이 사건 시설은 대기오염물질을 배출하게 되는데, 그로 인하여 인근 농지에서 일하는 경작자들의 근로환경 및 주거환경에 악영향을 끼칠 것이 예상되며 오염물질로 인한 농작물이나 환경적인 피해 또한 충분히 예상된다. 비록 이 사건 신청지 인근 농지들이 토지이용규제 기본법에서 정한 영농여건불리농지에 해당하는 것은 사실이지만 실제로 위 토지들이 농경지로 이용되고 있는 것이 분명한 이상 인근 농지에서의 농업경영활동에 피해가 발생하여서는 아니 된다. 나아가 농지는 훼손될 경우 쉽게 복구되기 어렵고 그 훼손이 주변 토지나 환경에 미치는 영향이 상당하다는 점도 함께 고려되어야 한다. 따라서 인근 농지의 농업경영과 농어촌생활환경의 유지에 피해가 발생할 우려가 있다는 피고의 판단에 잘못이 있었다고 쉽게 단정하기 어렵다.

 

4) 이 사건 신청지는 아래 그림과 같이 군위군의 대표적인 관광지를 연결하는 도로 옆에 위치해 있다.

그리고 이 사건 신청과 관련하여 인근 주민들이 집단민원을 제기하고 있다. 다른 특별한 사정없이 단순히 인근 주민 등이 집단민원을 제기한다는 사정만으로 이 사건 변경신청을 거부할 수는 없는 것이지만(대법원 1992. 9. 25. 선고 91누13083 판결 등 참조), 피고는 인근 주민들의 민원만을 이유로 이 사건 신청을 불허가 한 것이 아니라 인근 주민들의 집단민원을 감안하여 환경권과 생활권을 보호할 중대한 공익상 필요가 있다는 판단을 하였다. 이 사건 신청지의 위치와 대기오염물질을 배출하는 이 사건 시설의 특수성과 그로 인하여 예상되는 인근 주민들의 환경권과 건강권 저해 등을 모두 고려한다면, 이 사건 신청을 불허할 중대한 공익상 필요가 있다는 피고의 판단이 현저히 잘못되었다고 보기는 어렵다. 

 5) 피고가 처분사유로 제시한 ‘관내 주민의 동물장묘업 이용 수요가 없으며 인근지역에 다수의 동물장묘업체가 운영되고 있다’는 이유는 관계 법령에서 정한 불허가 사유에 해당하지 않으므로 적법한 처분사유 될 수 없다. 그러나 국토계획법상 계획관리지역에 속하는 이 사건 신청지 일대의 체계적이고 계획적인 관리를 위해서 동물장묘업체 시설의 수요나 인근지역의 운영상황 등을 고려하는 것이 반드시 불필요하다거나, 공익 판단의 기초가 될 수 없는 것도 아니다. 나아가 위 처분사유가 인정되지 않는다고 하더라도 이 부분을 제외한 나머지 처분사유로도 이 사건 처분의 정당성은 충분히 인정되므로, 이러한 사정만으로 이 사건 처분이 위법하다고 할 수도 없다(대법원 1997. 5. 9. 선고 96누1184 판결, 대법원 2004. 3. 25. 선고 2003두1264 판결 등 참조).

5. 결론
 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.