ㅇ 대구지방법원 2022. 11. 16. 선고 2021구합22069 판결(제1행정부, 차경환 부장판사)
ㅇ 원고들의 주장(절차적 위법)
- 피고는 원고 D에 대하여 건축법 위반을 이유로 한 시정명령과 계고 처분 없이 이행강제금을 부과하였음
- 원고 B가 아닌 전 소유자에게 시정명령과 계고처분을 하였으므로 원고 B에 대하여 이행강제금을 부과할 수 없음
- 시정명령이나 계고 처분에 원고들이 철거하고 원상회복을 하여야 할 건축물의 위치 등이 특정되지 않고, 이행강제금의 산출근거도 없으며, 일률적으로 30일의 기간만을 허여하였음
- 따라서 이 사건 각 처분은 위법함
ㅇ 판결 요지
- 피고는 원고 B, D에 대하여 건축법 제79조 제1항에 따른 시정명령을 하지 않고 이행강제금을 부과하였고, 시정명령은 건축법상 이행강제금의 부과요건에 해당하므로 원고 D에 대한 이행강제금 부과처분은 위법함
- 피고는 원고들에게 건축법 위반 시정명령의 이행기회를 부여하였다고 볼 수 없으므로, 이 사건 각 처분은 이행강제금 부과요건 흠결 또는 절차장 흠으로 인하여 위법하다고 봄이 타당함
대 구 지 방 법 원
제 1 행 정 부
판 결
사 건 2021구합22069 건축이행강제금부과처분취소
원 고 별지1 원고 목록 기재와 같다
원고들 소송대리인 법무법인 동해 담당변호사 이용락
피 고 포항시 북구청장
소송대리인 변호사 예현지
소송수행자 성용우, 김경현, 서경선
변 론 종 결 2022. 8. 17.
판 결 선 고 2022. 11. 16.
주 문
1. 피고가 원고들에게 한 별지2 목록 기재 각 이행강제금 부과처분을 모두 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
청 구 취 지
주문과 같다
이 유
1. 처분경위
가. 원고들은 A 군립공원의 집단시설지구 내 상업시설지에 위치해 있는 별지2 부과대상 건축물(이하 ‘이 사건 각 건축물’이라 한다)의 소유자 내지 관리자들로서 위 건축물에서 음식점, 판매점 등의 영업을 영위하고 있다.
나. 영일군수는 1983. 10. 1. 포항시 북구 일원을 A 군립공원으로 지정하였고(영일군 고시 제17호), 주민 38가구가 1987. 10 20. A 군립공원 내 집단상가 부지분담금을 납부하고, 1가구당 170~200㎡의 토지를 분양받았다(이하 위 38가구를 ‘분양권자들‘이라 한다).
다. 분양권자들은 1990. 3. 30. 영일군수로부터 분양받은 토지 위에 건축물 신축에 관한 건축허가를 받았고(건폐율 60% 이하), 1994. 8. 4. 이 사건 각 건축물에 관한 사용승인을 받았다.
라. 분양권자들은 이 사건 각 건축물에 관한 사용승인을 받은 후 추가적인 행정절차 없이 이 사건 각 건축물을 증축하였고, 1994. 12. 31. 이 사건 각 건축물에 관하여 소유권보존등기를 마쳤다.
마. 피고는 2019. 3. 15. 원고 B을 제외한 나머지 원고들과 C1) ( C은 2021. 4. 30. 원고 B에게 이 사건 건축물에 관한 소유권이전등기를 마쳤다) 에 대하여 자연공원법 제23조를 위반하여 허가 없이 건축물(시설물)을 설치하였다는 이유로 자연공원법 제31조 제1항 제2호에 따라 원상회복 명령을 통보하였고, 2019. 10. 30.에 제2차 원상회복 명령, 2020. 5. 13.에 제3차 원상회복 명령을 각 통보하였다.
바. 피고는 2021. 2. 24. 원고 D, 원고 B을 제외한 나머지 원고들과 C에 대하여 건축법 제11조 및 제14조 위반을 이유로 2021. 3. 24.까지 이 사건 각 건축물을 원상회복할 것을 명하는 시정명령을 하면서 기한 내에 원상회복을 이행하지 아니할 경우 이행강제금이 부과된다고 알렸다(이하 ’이 사건 시정명령‘이라 한다). 사. 피고는 원고 B을 제외한 나머지 원고들과 C에게 처분사전 통지와 의견진술 기회를 부여한 후, 원고들에 대하여 건축법 제80조 및 건축법 시행령 제115조의2 규정에 의거하여 철거되지 않은 불법증축된 면적에 대하여 별지2 목록 기재 이행강제금 부과처분을 하였다(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다).
【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 7호증, 을 제5 내지 8호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다), 변론 전체의 취지
2. 원고들의 주장
가. 절차적 위법 주장
1) 원고 D
피고는 원고 D에 대하여 건축법 위반을 이유로 한 시정명령과 계고 처분 없이 이행강제금을 부과하였으므로, 원고 D에 대한 이행강제금 부과처분은 위법하다.
2) 원고 B
피고는 원고 B이 아닌 전 소유자인 C에게 건축법 위반을 이유로 한 시정명령과 계고처분을 하였으므로, 원고 B에 대하여는 이행강제금을 부과할 수 없다.
3) 적법한 시정명령 없이 부과된 이행강제금 주장
시정명령이나 계고 처분에 원고들이 철거하고 원상회복을 하여야 할 건축물의 위치, 면적, 구조, 범위 등이 전혀 특정되어 있지 않고, 의무불이행시 원고들에게 부과되는 이행강제금의 규모나 산출근거도 없으며, 시정명령 이행에 필요한 상당한 기한 부여 없이 일률적으로 30일의 기간만을 허여하였으므로, 이 사건 각 처분은 적법한 시정명령 없이 부과된 이행강제금에 해당한다.
나. 실체적 위법 주장
1) 법령의 기준에 위배되지 않는 적법한 건축물
이 사건 각 건축물은 1987. 12. 31. 이전에 공원계획에 의하여 분양된 토지 위에 건축된 건축물에 해당하는데, 구 자연공원법 시행규칙(1999. 3. 3. 환경부령 제71호로 개정되기 전의 것) 제7조 ( 구 자연공원법 시행규칙이 2001. 10. 17. 환경부령 제117호로 전부 개정되면서 제14조로 조문이 변경되었고, 2011. 10. 6. 환 경부령 제424호로 개정되면서 삭제되었다. ) 의하면 이러한 건축물은 ‘건폐율 90퍼센트 이하’가 적용되므로, 이 사건 각 건축물은 법령의 기준에 위배되지 않는 적법한 건축물에 해당한다.
2) 신뢰보호의 원칙에 위반
영일군수가 1994년경 분양권자들에게 이 사건 각 건축물을 확장해도 좋다는 승인을 하였고, 이를 믿은 분양권자들이 이 사건 각 건축물을 증축하였으며 그로부터 약 26년간 평온·공연하게 사용하여 왔으므로, 이 사건 각 건축물에 관한 이행강제금을 부과하는 것은 신뢰보호의 원칙에 위배되는 위법한 처분에 해당한다.
3) 재량권 일탈·남용
허가 또는 신고 없이 이 사건 각 건축물을 증축한 것이 위법한 것이라고 하더라도, 이행강제금은 건폐율 90%를 기준으로 부과되어야 하므로, 원고들에 대한 이행강제금이 과다하게 산정되었다. 나아가 이 사건 각 처분은 과잉금지의 원칙과 비례의 원칙에 위배되는 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다. 3. 관계 법령 별지3 관계 법령 기재와 같다.
4. 판단
가. 절차적 위법 주장에 대한 판단
1) 원고 D의 주장에 대한 판단
가) 건축법 제80조 제1항은 ‘허가권자는 제79조 제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과할 수 있다’고 규정하고 있다.
나) 피고가 원고 D에 대하여 건축법 제79조 제1항에 따른 시정명령을 하지 않고 건축법 제80조에 따른 이행강제금을 부과한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없는바, 시정명령은 건축법상 이행강제금의 부과요건에 해당하므로, 원고 D에 대한 이행강제금 부과처분은 부과요건 흠결 또는 절차상 흠으로 인하여 위법하여 취소되어야 한다. 따라서 원고 D의 주장은 이유 있다.
2) 원고 B의 주장에 대한 판단
가) 건축법상의 이행강제금은 건축법의 위반행위에 대하여 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 당해 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에 대하여 부과되는 간접강제의 일종으로서 그 이행강제금 납부의무는 상속인 기타의 사람에게 승계될 수 없는 일신전속적인 성질의 것이므로 이미 사망한 사람에게 이행강제금을 부과하는 내용의 처분이나 결정은 당연무효이고, 이행강제금을 부과받은 사람의 이의에 의하여 비송사건절차법에 의한 재판절차가 개시된 후에 그 이의한 사람이 사망한 때에는 사건 자체가 목적을 잃고 절차가 종료한다(대법원 2006. 12. 8.자 2006마470 결정 참조).
나) 위 법리에서 본 바와 같이 이행강제금은 ‘시정명령을 받은’ 건축주 등에게 부과되는 대인적 처분으로서 행정청은 위반 건축물의 상속인 등 새로운 소유자나 점유자 등을 상대로 다시 시정명령을 내리고 그 불이행에 대하여 이행강제금을 부과하여야 하는데, 피고가 C에 대하여 시정명령을 하고 원고 B에 대하여는 별도의 시정명령 없이 이행강제금을 부과한 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 원고 B에 대한 이행강제금 부과처분은 적법한 시정명령을 거치지 아니한 위법이 있다. 또한 위반자가 시정명령을 이행할 의사가 없음을 명백히 하였다고 하여 이행강제금 부과처분에 있어 시정명령이라는 요건이 면제되는 것이 아니므로(대법원 2010. 6. 24. 선고 2010두3978 판결 참조), 설령 원고 B이 이 사건 건축물에 관하여 건축법 위반에 따른 시정명령이 있었다는 사
실을 알고 위 건축물을 매수하였더라도 원고 B에 대한 이행강제금 부과처분에 있어 시정명령이라는 요건이 면제된다고 볼 수는 없다. 따라서 원고 B의 위 주장은 이유 있다.
3) 적법한 시정명령 거치지 않은 이행강제금 부과 주장에 대한 판단
가) 건축법 제79조 제1항 및 제80조 제1항에 의하면, 허가권자는 먼저 건축주 등에 대하여 상당한 기간을 정하여 시정명령을 하고, 건축주 등이 그 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니하면, 다시 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행할 수 있는 기회(이하 ‘시정명령의 이행 기회’라 한다)를 준 후가 아니면 이행강제금을 부과할 수 없다(대법원 2010. 6. 24. 선고 2010두3978 판결 참조). 한편 행정소송에서는 기록상 자료가 나타나 있다면 당사자가 주장하지 않았더라도 판단할 수 있다(대법원 2010. 2. 11. 선고 2009두18035 판결 참조).
나) 을 제6 내지 10호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래의 사정들에 비추어 보면, 피고는 원고들에게 건축법 위반 시정명령의 이행 기회를부여하였다고 볼 수 없으므로, 이 사건 각 처분은 이행강제금 부과요건 흠결 또는 절차상 흠으로 인하여 위법하다고 봄이 타당하다. 따라서 원고들의 위 주장은 이유 있다.
① 건축법 제79조 제1항, 제80조 제1항 본문, 제2항에 의하면 허가권자는 먼저 건축주 등에 대하여 상당한 기간을 정하여 시정명령을 하고, 건축주 등이 그 시정기간 내에 당해 시정명령의 이행을 하지 아니하면 다시 당해 시정명령의 이행에 필요한 상당한 기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행할 수 있는 기회를 준 후가 아니면 이행강제금을 부과할 수 없다고 규정하고 있어서 적법한 이행강제금의 부과를 위해서는 그 전제조건으로서 최소한 2차례의 시정명령(또는 1차례의 시정명령 및 그 시정명령의 이행 기회 제공)이 요구됨이 법문상 명백하다. 그런데 피고는 건축법 위반을 이유로 단 1차례의 시정명령만을 하였다.
② 피고는 자연공원법 제31조 제1항 제2호에 근거한 시정명령을 3차례나 하는 등 건축법 위반을 시정할 수 있는 상당한 기한을 부여하였다고 주장한다. 그러나 자연공원법 제31조 제1항의 시정명령과 건축법 제79조 제1항의 시정명령은 법령의 근거, 요건, 효과가 다른 점, 자연공원법에는 이행강제금 부과 규정이 없어 자연공원법상 시정명령을 받은 경우에는 이행강제금이 부과될 것이라고 예상할 수 없는 점, 피고가 원고들에게 보낸 자연공원법 위반에 따른 시정명령서에도 이행강제금이 부과된다는 점은 기재되어 있지 아니한 점, 건축법상의 이행강제금은 시정명령의 불이행이라는 과거의 위반행위에 대한 제재가 아니라, 의무자에게 시정명령을 받은 의무의 이행을 명하고 그 이행기간 안에 의무를 이행하지 않으면 이행강제금이 부과된다는 사실을 고지함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 의무의 이행을 간접적으로 강제하는 행정상의 간접강제 수단에 해당하는데(대법원 2018. 1. 25. 선고 2015두35116 판결 참조), 피고가 하였던 자연공원법상 시정명령은 건축법 위반을 이유로 한 시정명령 이전에 있었던 별개 법률에 근거한 과거의 행정처분에 불과한 점 등에 비추어 볼 때, 피고가 이 사건 시정명령 이전에 자연공원법 위반을 이유로 한 시정명령을 한 적이 있더라도, 건축법 위반을 이유로 2차례의 시정명령(또는 건축법 위반을 이유로 한 1차례의 시정명령 및 건축법 위반 시정명령의 이행 기회 제공)을 한 것이라고 볼 수는 없다.
③ 피고가 원고 B을 제외한 나머지 원고들에게 보낸 ‘이행강제금 부과처분 사전통지서 및 의견진술 참석 통보서’는 과거의 위반행위에 대하여 이행강제금이 당연히 부과됨을 전제로 하여 의견이 있으면 일정 시점까지 제출하라고 알리는 것에 불과하고, ‘언제까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과한다’는 취지로 ‘시정명령의 이행기회 부여’를 한다는 내용의 기재가 없으므로, 이는 행정절차법 제21조 제1항의 처분의 사전통지에 불과하다. 그리고 피고가 작성한 ’위법건축물 현장조사(원상복구) 복명서‘에는 원고들에게 ‘언제까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과한다’고 하였다는 내용은 기재되어 있지 아니하며, ‘현장방문 확인한바 미철거된 부분에 대하여는 이행강제금을 부과한다’는 내용만이 기재되어 있으므로, 이는 피고가 이행강제금을 부과하기 전에 현장조사를 하여 현황을 파악한 것에 불과하다.
나. 소결
이 사건 각 처분은 이행강제금 부과요건 또는 절차상 흠이 있으므로, 원고들의 실체적 위법 주장에 대하여는 나아가 판단할 필요 없이 이 사건 각 처분은 위법하여 취소되어야 한다.
5. 결론
원고들의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
| 대법원 2006. 12. 8.자 2006마470 결정 [건축법위반이의][공2007.1.15.(266),133] 【판시사항】 [1] 구 건축법상 이행강제금을 부과받은 사람이 이행강제금사건의 계속중 사망한 경우, 절차의 종료 여부(적극) [2] 구 건축법상 이행강제금을 부과받은 사람이 이행강제금사건의 제1심결정 후 항고심결정이 있기 전에 사망한 경우, 사망자의 이름으로 제기된 재항고의 적법성(=부적법) 【결정요지】 [1] 구 건축법(2005. 11. 8. 법률 제7696호로 개정되기 전의 것)상의 이행강제금은 구 건축법의 위반행위에 대하여 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 당해 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에 대하여 부과되는 간접강제의 일종으로서 그 이행강제금 납부의무는 상속인 기타의 사람에게 승계될 수 없는 일신전속적인 성질의 것이므로 이미 사망한 사람에게 이행강제금을 부과하는 내용의 처분이나 결정은 당연무효이고, 이행강제금을 부과받은 사람의 이의에 의하여 비송사건절차법에 의한 재판절차가 개시된 후에 그 이의한 사람이 사망한 때에는 사건 자체가 목적을 잃고 절차가 종료한다. [2] 구 건축법상 이행강제금을 부과받은 사람이 이행강제금사건의 제1심결정 후 항고심결정이 있기 전에 사망한 경우, 항고심결정은 당연무효이고, 이미 사망한 사람의 이름으로 제기된 재항고는 보정할 수 없는 흠결이 있는 것으로서 부적법하다. 【참조조문】 [1] 구 건축법(2005. 11. 8. 법률 제7696호로 개정되기 전의 것) 제69조, 제82조 제4항, 제83조(현행 제69조의2 참조), 비송사건절차법 제248조 [2] 구 건축법(2005. 11. 8. 법률 제7696호로 개정되기 전의 것) 제83조(현행 제69조의2 참조), 비송사건절차법 제248조, 민사소송법 제413조, 제442조, 제443조 제2항 【참조판례】 [1] 대법원 2002. 8. 16.자 2002마1022 결정(공2002하, 2277) 【전 문】 【재항고인】 재항고인 【원심결정】 서울중앙지법 2006. 4. 14.자 2004라40 결정 【주 문】 이 사건 재항고를 각하한다. 【이 유】 직권으로 판단한다. 1. 구 건축법(2005. 11. 8. 법률 제7696호로 개정되기 전의 것)상의 이행강제금은 구 건축법 소정의 위반행위에 대하여 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 당해 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에 대하여 부과되는 간접강제의 일종으로서( 대법원 2002. 8. 16.자 2002마1022 결정 참조) 그 이행강제금 납부의무는 상속인 기타의 사람에게 승계될 수 없는 일신전속적인 성질의 것이므로 이미 사망한 사람에게 이행강제금을 부과하는 내용의 처분이나 결정은 당연무효이고, 이행강제금을 부과받은 사람의 이의에 의하여 비송사건절차법에 의한 재판절차가 개시된 후에 그 이의한 사람이 사망한 때에는 사건 자체가 목적을 잃고 절차가 종료되는 것으로 새겨야 할 것이다. 2. 그런데 기록에 의하면 제1심은 2003. 12. 16. 재항고인을 이행강제금 1,000만 원에 처한다고 결정하였고, 이에 대하여 재항고인이 항고하자 원심은 2006. 4. 14. 제1심결정을 변경하여 재항고인을 이행강제금 700만 원에 처한다고 결정한 사실(원심결정의 주문 및 이유의 ‘과태료’는 ‘이행강제금’의 오기임이 명백하다), 그러나 재항고인은 제1심결정이 있은 후 원심결정이 있기 전인 2004. 8. 21.경 이미 사망한 사실을 알 수 있는바, 앞에서 본 법리에 비추면 원심결정은 당연무효이고, 이미 사망한 재항고인의 이름으로 제기된 이 사건 재항고는 보정할 수 없는 흠결이 있는 것으로서 부적법하다고 할 것이다. 3. 그러므로 이 사건 재항고를 각하하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 대법관 박시환(재판장) 김용담 박일환 김능환(주심) |
| 대법원 2010. 6. 24. 선고 2010두3978 판결 [이행강제금부과처분취소][미간행] 【판시사항】 [1] 건축법 제80조에서 정한 이행강제금을 부과하기 위한 요건 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 60제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. <개정 2011.5.30, 2015.8.11, 2019.4.23> 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 제1항에 따른 금액을 100분의 100의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 가중하여야 한다. <신설 2015.8.11, 2019.4.23, 2020.12.8> ③ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(계고)하여야 한다. <개정 2015.8.11> ④ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. <개정 2015.8.11> ⑤ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. <개정 2014.5.28, 2015.8.11, 2019.4.23> ⑥ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. <개정 2015.8.11> ⑦ 허가권자는 제4항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방행정제재ㆍ부과금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013.8.6, 2015.8.11, 2020.3.24> [2] 당해 법령 자체에 그 법령에서 사용하는 용어의 정의나 포섭의 구체적인 범위가 명확히 규정되어 있지 않은 경우 법령상 용어의 해석 방법 및 건축법령상 주거업무시설군 중 단독주택, 공동주택 등의 주거용 건축물에 해당하기 위한 요건을 갖추었는지를 판단하는 기준 【참조조문】 [1] 건축법 제79조 제1항, 제80조 제1항 [2] 건축법 제19조, 건축법 시행령 제3조의4 [별표 1] 【참조판례】 [2] 대법원 2005. 2. 18. 선고 2004도7807 판결 【전 문】 【원고, 상고인】 원고 1외 2인 (소송대리인 법무법인 민우 담당변호사 김용주) 【피고, 피상고인】 서울특별시 관악구청장 (소송대리인 변호사 장경욱) 【원심판결】 서울고법 2010. 1. 19. 선고 2009누15045 판결 【주 문】 원심판결 중 45,187,860원 상당의 2008. 6. 24.자 이행강제금 부과처분 및 2008. 6. 30.자 위반건축물사용제한처분에 대한 각 취소청구 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다. 나머지 상고를 기각한다. 【이 유】 상고이유를 판단한다. 1. 이 사건 시정명령처분에 대하여 원심은 그 판결에서 채용하고 있는 증거들을 종합하여, 원고들이 무단으로 이 사건 건물 중 근린생활시설인 지하 1, 2층, 1 내지 5층 총면적 670.36㎡ 부분에 각 개별 칸막이와 화장실 및 세면대를 설치하고 1층에 공동취사시설을 설치하여 73개의 방을 만든 사실을 인정한 후, 이 부분은 장기간 일상적인 주거용도로 사용하기에 충분한 주택으로서 그 층수가 5층 이상인 경우로서 구 건축법 시행령(2008. 10. 29. 대통령령 제21098호로 개정되기 전의 것) [별표 1]에서 규정하고 있는 공동주택 중 아파트에 해당하고, 위와 같이 근린생활시설인 부분을 공동주택으로 무단용도 변경한 행위를 시정할 것을 명한 이 사건 시정명령처분은 적법하며, 그 처분이 신뢰보호의 원칙이나 평등의 원칙에 반하지 않고, 2009. 8. 5. 대통령령 제21668호로 개정된 건축법 시행령 제3조의4 [별표 1]은 소급적용에 관한 규정이 없어 이 사건에 적용되지 않는다고 판단하였다. 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 그와 같은 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 건축법상 건축물의 용도 분류, 법령의 소급적용, 신뢰보호의 원칙 및 평등의 원칙에 관한 법리 등을 오해한 위법이 없다. 2. 이 사건 이행강제금 부과처분에 대하여 건축법 제79조 제1항 및 제80조 제1항에 의하면, 허가권자는 먼저 건축주 등에 대하여 상당한 기간을 정하여 시정명령을 하고, 건축주 등이 그 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니하면, 다시 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행할 수 있는 기회를 준 후가 아니면 이행강제금을 부과할 수 없다. 원심은, 이행강제금 부과 당시 원고들이 이 사건 건물에서 고시원을 계속 운영할 생각으로 칸막이 등의 완전한 철거는 고려하고 있지 않았던 점, 원고들이 2008. 6. 12.에 피고에게 2008. 6. 20.까지 자진 철거를 약속함으로써 처음의 시정명령에 따른 시정기한의 이익을 포기한 것으로 볼 수 있는 점 등 시정기한 단축 경위 및 이 사건 이행강제금 부과처분 당시의 원고들의 태도 등에 비추어 보면, 1, 2차 시정기한이 상당하지 않다거나 이 사건 이행강제금 부과처분이 건축법 제80조 제1항이 정한 2중의 유예기간을 두지 않은 것으로 위법하다고 할 수는 없다고 판단하였다. 그러나 원심의 이 부분 판단은 다음과 같은 이유로 수긍할 수 없다. 앞서 본 건축법 제79조 제1항 및 제80조 제1항의 규정취지에 비추어 볼 때, 행정청의 상대방이 시정명령을 이행할 의사가 없음이 명백하더라도 이행강제금 부과처분에 있어 시정명령이라는 요건이 면제되는 것은 아니고, 2차 시정명령은 1차 시정명령에서 정한 시정기간이 경과한 후에 다시 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 행해져야 하는데, 이 사건 2차 시정명령은 1차 시정명령에서 정한 시정기간의 만료일인 2008. 6. 30.이 경과하기 전인 2008. 6. 12.에 행해졌을 뿐 아니라 2차 시정명령에서 정한 시정기간의 만료일 또한 1차 시정명령의 그것보다 오히려 앞당겨진 2008. 6. 20.로 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한이라고 할 수 없다(원고들이 2008. 6. 12. 피고에게 2008. 6. 20.까지 자진 철거를 약속한 행위는 시정명령을 이행하겠으니 선처해 달라는 정도의 언동에 불과하여 시정기한의 이익을 포기한 것이라고 보기 어려울 뿐 아니라, 설령 위와 같은 행위를 시정기한 이익 포기로 본다고 하더라도 그 포기의 대상은 1차 시정명령에서 정한 시정기간 중 2008. 6. 21. 이후부터 2008. 6. 30.까지의 그것을 포기하겠다는 것이지 2008. 6. 21. 이후 상당한 시정기간을 부여한 2차 시정명령을 받을 수 있는 이익까지 포기하겠다는 것으로 보기는 어려우므로, 적법한 2차 시정명령이 되기 위해서는 2008. 6. 21. 이후 발령된 것으로 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한이 부여된 것이어야 할 것인데, 이 사건 2차 시정명령은 위와 같은 요건도 갖추지 못하였다). 따라서 이 사건 이행강제금 부과처분 중 제1심에서 취소되지 않은 45,187,860원 부분 또한 부과요건 흠결 또는 절차상 흠으로 인하여 위법하다고 봄이 상당하다. 그럼에도 이와 다른 판단을 한 원심판결에는 이행강제금 부과처분 요건이나 절차에 관한 법리 등을 오해한 위법이 있고, 이러한 위법은 판결에 영향을 미쳤음이 분명하다. 이 점에 관한 상고이유의 주장은 이유 있다. 3. 이 사건 사용제한처분에 대하여 당해 법령 자체에 그 법령에서 사용하는 용어의 정의나 포섭의 구체적인 범위가 명확히 규정되어 있지 아니한 경우 법령상 용어의 해석은 그 법령의 전반적인 체계와 취지·목적, 당해 조항의 규정형식과 내용 및 관련 법령을 종합적으로 고려하여 해석하여야 하고( 대법원 2005. 2. 18. 선고 2004도7807 판결, 대법원 2006. 5. 26. 선고 2006도826 판결 참조), 건축법령상의 주거업무시설군 중 단독주택, 공동주택 등의 주거용 건축물에 해당하기 위해서는 보통 사람이 장기간 일상적인 주거용도로 사용하기에 충분하여야 하며, 그와 같은 요건을 갖추었는지는 일상의 의·식·주에 필요한 화장실이나 세면장, 취사시설이 설치되어 있는지(위 각 시설이 반드시 개별 공간 내에 설치되어야 하는 것은 아니다), 난방이 가능한지, 방실 구획이 어떠한 재질의 물질로 되어 있는지 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다. 원심은 원고들의 시정조치로 이 사건 건물 각 방실에 설치된 양변기와 세면대, 그리고 1층의 공동취사시설이 철거되었다 하더라도 각 방실의 칸막이 및 수도배관과 층당 화장실 2개가 남아 있으므로, 근린생활시설을 주거용 건축물로 무단용도 변경한 건축법 제19조 제2항 제2호의 위반상태가 여전히 존재함을 전제로 이 사건 사용제한처분이 적법하다고 판단하였다. 그러나 원심의 이 부분 판단 또한 아래와 같은 이유로 수긍할 수 없다. 앞서 본 법리와 원심이 인정한 사실에 비추어 볼 때, 이 사건 건물은 원고들의 2008. 6. 23.까지의 시정조치로 공동취사시설이 철거되는 등 보통 사람이 장기간 일상적인 주거용도로 사용되기에 부족하다고 볼 여지가 충분하고, 이 사건 건물이 주거용 건물에 해당하지 않는다면 이 사건 사용제한처분이 들고 있는 건축법 위반사유는 그 발령당시에 이미 존재하지 않으므로 이를 사유로 한 위 처분은 위법하다고 봄이 상당하다. 그럼에도 이와 다른 판단을 한 원심판결에는 건축법상 건축물의 용도 분류 및 사용제한처분에 관한 법리 등을 오해하였거나 그로써 심리를 다하지 아니한 잘못이 있고, 이러한 위법은 판결에 영향을 미쳤음이 분명하다. 이 점에 관한 상고이유의 주장 역시 이유 있다. 4. 결론 그러므로 이 사건 이행강제금 부과처분 및 사용제한처분에 대한 나머지 상고이유에 관한 판단을 생략한 채 원심판결 중 45,187,860원 상당의 이 사건 이행강제금 부과처분 및 사용제한처분에 대한 각 취소청구 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하며, 나머지 상고를 기각하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 대법관 차한성(재판장) 박시환(주심) 안대희 신영철 |
| 대법원 2010. 2. 11. 선고 2009두18035 판결 [복구설계승인신청불승인처분취소][공2010상,578] 【판시사항】 [1] 행정청이 문서에 의하여 처분을 하였으나 그 처분서의 문언만으로는 행정처분의 내용이 불분명한 경우, 처분 경위나 처분 이후의 상대방의 태도 등을 고려하여 처분서의 문언과 달리 그 처분의 내용을 해석할 수 있는지 여부(적극) [2] 산지전용허가를 받은 자가 산지전용기간이 만료되자 복구설계승인을 신청하였으나 목적사업이 완료되지 않았다는 이유로 행정청이 이를 불승인하는 처분을 한 사안에서, 그 처분이 위법하다고 한 사례 [3] 행정소송에서 기록상 자료가 나타나 있다면 당사자가 주장하지 않더라도 판단할 수 있는지 여부(적극) 【판결요지】 [1] 행정절차법 제24조 제1항에서 행정청이 처분을 하는 때에는 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하도록 규정한 것은 처분 내용의 명확성을 확보하고 처분의 존부나 내용에 관한 다툼을 방지하기 위한 것인바, 이와 같은 행정절차법의 규정 취지를 감안해 보면, 행정청이 문서에 의하여 처분을 한 경우 원칙적으로 그 처분서의 문언에 따라 어떤 처분을 하였는지 확정하여야 하나, 그 처분서의 문언만으로는 행정청이 어떤 처분을 하였는지 불분명하다는 등 특별한 사정이 있는 때에는 처분 경위나 처분 이후의 상대방의 태도 등 다른 사정을 고려하여 처분서의 문언과 달리 그 처분의 내용을 해석할 수도 있다. [2] 산지전용허가를 받은 자가 산지전용기간이 만료되자 복구설계승인을 신청하였으나 목적사업이 완료되지 않았다는 이유로 행정청이 이를 불승인하는 처분을 한 사안에서, 산지관리법 제39조 제1항, 제40조 제1항에 의하면 산지전용허가의 산지전용기간이 만료된 이상 목적사업이 완료되지 않았다고 하더라도 산지전용허가를 받은 자에게는 위 규정에 의한 산지복구의무가 발생하므로, 그 의무 이행을 위한 복구설계승인신청을 목적사업이 완료되지 않았다는 이유로 불승인한 처분은 위법하다고 한 사례. [3] 행정소송에서 기록상 자료가 나타나 있다면 당사자가 주장하지 않았더라도 판단할 수 있고, 당사자가 제출한 소송자료에 의하여 법원이 처분의 적법 여부에 관한 합리적인 의심을 품을 수 있음에도 단지 구체적 사실에 관한 주장을 하지 아니하였다는 이유만으로 당사자에게 석명을 하거나 직권으로 심리·판단하지 아니함으로써 구체적 타당성이 없는 판결을 하는 것은 행정소송법 제26조의 규정과 행정소송의 특수성에 반하므로 허용될 수 없다. 【참조조문】 [1] 행정절차법 제24조 제1항 [2] 산지관리법 제39조 제1항, 제40조 제1항 [3] 행정소송법 제26조 【참조판례】 [1] 대법원 2005. 7. 28. 선고 2003두469 판결(공2005하, 1433) [3] 대법원 2006. 9. 22. 선고 2006두7430 【전 문】 【원고, 상고인】 원고 1외 2인 (소송대리인 변호사 한병식) 【피고, 피상고인】 양평군수 【원심판결】 서울고법 2009. 9. 23. 선고 2009누1121 판결 【주 문】 원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다. 【이 유】 1. 상고이유를 판단한다. 행정절차법 제24조 제1항에서 행정청이 처분을 하는 때에는 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하도록 규정한 것은 처분 내용의 명확성을 확보하고 처분의 존부나 내용에 관한 다툼을 방지하기 위한 것인바, 이와 같은 행정절차법의 규정 취지를 감안해 보면, 행정청이 문서에 의하여 처분을 한 경우 원칙적으로 그 처분서의 문언에 따라 어떤 처분을 하였는지 확정하여야 하나, 그 처분서의 문언만으로는 행정청이 어떤 처분을 하였는지 불분명하다는 등 특별한 사정이 있는 때에는 처분 경위나 처분 이후의 상대방의 태도 등 다른 사정을 고려하여 처분서의 문언과 달리 그 처분의 내용을 해석할 수도 있다(대법원 2005. 7. 28. 선고 2003두469 판결 참조). 원심판결의 이유와 기록에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 원고들에 대한 이 사건 산지전용허가에 있어 그 허가증의 산지전용목적란에는 그 목적이 ‘창고부지조성’으로 기재되어 있으나 그 허가증에 기재된 허가조건에는 산지전용의 목적사업인 ‘건축물 건축’이 이행되지 아니할 경우 산지전용허가가 취소될 수 있다고 되어 있고 그 허가증의 교부통지서에는 산지전용허가의 목적이 ‘창고’로 기재되어 있는 등 이 사건 산지전용허가의 처분서라고 할 수 있는 산지전용허가증과 그 교부통지서의 문언만으로는 산지전용의 목적사업이 ‘창고부지조성’인지 ‘창고건축’인지 분명하지 아니한 점, 한편 원고들은 이 사건 산지전용허가의 신청 단계에서 피고의 보완요구에 따라 제출한 창고활용계획서의 내용에 창고의 건축 및 사용에 관한 사업계획을 포함시켰던 점, 또한 원고들은 공사기간 부족을 사유로 이 사건 산지전용허가의 산지전용기간에 대한 연장허가를 신청하면서 그 연장을 구하는 산지전용기간 내에 창고의 건축공사를 완료하겠다는 내용의 사업추진계획서를 제출하였고, 이에 대하여 피고는 산지전용의 목적을 ‘창고조성’으로 기재한 산지전용기간연장허가증을 발급하였던 점 등을 앞서 본 법리에 비추어 보면, 이 사건 산지전용허가의 목적사업을 창고부지조성이 아니라 창고건축으로 본 원심의 판단은 수긍이 가고, 그 판단에 상고이유의 주장과 같은 채증법칙 위배, 심리미진, 산지전용기간의 연장허가에 관한 법리를 오해한 위법이 없다. 그리고 창고건축을 목적사업으로 하는 산지전용허가의 경우에는 그 허가를 받은 자가 산지전용기간 내에 창고부지만 조성한 후 창고를 건축하지 않은 채 그 부지를 방치하거나 다른 목적에 이용함으로써 초래될 수 있는 자연경관의 저해·훼손이나 탈법적인 개발을 방지할 필요가 있는바, 이러한 행정목적상의 필요성을 산지관리법의 관련 규정에 비추어 보면, 피고가 이 사건 산지전용을 허가하면서 원고들이 창고부지조성을 완료하고도 창고건축을 이행하지 아니할 경우 산지전용허가를 취소할 수 있다는 허가조건을 부가한 것이 부관의 한계를 일탈하거나 부관을 남용한 것이어서 위법하다고 볼 수 없다. 이에 관한 상고이유의 주장도 이유 없다. 2. 직권으로 본다. 원심이 적법하게 인정한 사실관계에 의하면, 원고들은 이 사건 산지전용허가의 산지전용기간이 만료되자 피고에게 복구설계승인을 신청하였는데 피고는 그 목적사업이 완료되지 않았다는 이유로 그 신청을 불승인하는 이 사건 처분을 한 사실을 알 수 있는바, 산지관리법 제39조 제1항, 제40조 제1항에 의하면, 산지관리법 제14조의 규정에 의한 산지전용허가를 받은 자는 산지전용의 목적사업이 완료되거나 또는 산지전용기간이 만료된 때에 관할관청으로부터 복구설계승인을 받아 산지를 복구하여야 하므로, 이 사건 산지전용허가의 산지전용기간이 만료된 이상 그 목적사업이 완료되지 않았다 하더라도 원고들에게는 위 규정에 의한 산지복구의무가 발생하고, 따라서 그 의무 이행을 위한 원고들의 복구설계승인신청을 그 목적사업이 완료되지 않았다는 이유로 불승인한 피고의 이 사건 처분은 위법하다( 대법원 2007. 5. 31. 선고 2005두16949 판결 참조). 또한 이 사건 산지전용허가에 그 목적사업인 창고건축이 이행되지 아니할 경우 산지전용허가를 취소할 수 있다는 허가조건이 부가되어 있다 하더라도, 앞서 본 바와 같이 산지전용기간의 만료만으로 원고들에게 산지복구의무가 발생하는 이상, 피고로서는 위 허가조건의 이행, 즉 목적사업의 완료를 촉구하기 위하여 원고들의 복구설계승인신청을 불승인할 수는 없으며, 피고가 위 허가조건의 위반을 이유로 이 사건 산지전용허가를 취소할 수 있다 하더라도 그러한 사정만으로 달리 보기는 어렵다. 그런데도 원심은, 피고가 이 사건 산지전용허가의 목적사업이 완료되지 않았다는 이유에서 뿐만 아니라 위 허가조건의 위반을 이유로 이 사건 산지전용허가를 취소하기에 앞서 위 허가조건의 이행을 촉구하는 취지에서도 원고들의 복구설계승인신청을 거부할 수 있다고 보아 이 사건 처분의 적법성을 인정하였다. 한편, 행정소송에서 기록상 자료가 나타나 있다면 당사자가 주장하지 않았더라도 판단할 수 있고, 당사자가 제출한 소송자료에 의하여 법원이 처분의 적법 여부에 관한 합리적인 의심을 품을 수 있음에도 단지 구체적 사실에 관한 주장을 하지 아니하였다는 이유만으로 당사자에게 석명을 하거나 직권으로 심리·판단하지 아니함으로써 구체적 타당성이 없는 판결을 하는 것은 행정소송법 제26조의 규정과 행정소송의 특수성에 반하므로 허용될 수 없다 ( 대법원 2006. 9. 22. 선고 2006두7430 판결 참조). 따라서, 원심이 기록에 나타난 자료에 의하여 위와 같이 산지전용기간의 만료와 함께 원고들이 복구설계승인을 신청한 사실을 인정하고서도 산지전용기간의 만료로 복구설계승인의 요건을 갖추게 되었는지 여부에 대하여 심리·판단을 하지 아니한 결과 이 사건 처분을 적법하다고 본 데에는 필요한 직권심리를 다하지 아니함으로써 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 3. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 관여 대법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다. 대법관 김능환(재판장) 김영란(주심) 이홍훈 민일영 |
| 대법원 2018. 1. 25. 선고 2015두35116 판결 [가설건축물존치기간연장신고반려처분취소등][공2018상,517] 【판시사항】 [1] 가설건축물 존치기간을 연장하려는 건축주 등이 법령에 규정되어 있는 제반 서류와 요건을 갖추어 행정청에 연장신고를 한 경우, 행정청이 법령에서 요구하지 않은 ‘대지사용승낙서’ 등의 서류가 제출되지 아니하였거나, 대지소유권자의 사용승낙이 없다는 등의 사유를 들어 연장신고의 수리를 거부할 수 있는지 여부(소극) [2] 건축법상 이행강제금의 법적 성격(=행정상 간접강제) 및 시정명령을 받은 의무자가 시정명령에서 정한 기간이 지났으나 이행강제금이 부과되기 전에 의무를 이행한 경우, 이행강제금을 부과할 수 있는지 여부(소극) / 시정명령을 받은 의무자가 시정명령의 취지에 부합하는 의무를 이행하기 위한 정당한 방법으로 행정청에 신청 또는 신고를 하였으나 행정청이 위법하게 이를 거부 또는 반려함으로써 그 처분이 취소된 경우, 시정명령의 불이행을 이유로 이행강제금을 부과할 수 있는지 여부(원칙적 소극) 【판결요지】 [1] 가설건축물은 건축법상 ‘건축물’이 아니므로 건축허가나 건축신고 없이 설치할 수 있는 것이 원칙이지만 일정한 가설건축물에 대하여는 건축물에 준하여 위험을 통제하여야 할 필요가 있으므로 신고 대상으로 규율하고 있다. 이러한 신고제도의 취지에 비추어 보면, 가설건축물 존치기간을 연장하려는 건축주 등이 법령에 규정되어 있는 제반 서류와 요건을 갖추어 행정청에 연장신고를 한 때에는 행정청은 원칙적으로 이를 수리하여 신고필증을 교부하여야 하고, 법령에서 정한 요건 이외의 사유를 들어 수리를 거부할 수는 없다. 따라서 행정청으로서는 법령에서 요구하고 있지도 아니한 ‘대지사용승낙서’ 등의 서류가 제출되지 아니하였거나, 대지소유권자의 사용승낙이 없다는 등의 사유를 들어 가설건축물 존치기간 연장신고의 수리를 거부하여서는 아니 된다. [2] 건축법상의 이행강제금은 시정명령의 불이행이라는 과거의 위반행위에 대한 제재가 아니라, 의무자에게 시정명령을 받은 의무의 이행을 명하고 그 이행기간 안에 의무를 이행하지 않으면 이행강제금이 부과된다는 사실을 고지함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 의무의 이행을 간접적으로 강제하는 행정상의 간접강제 수단에 해당한다. 이러한 이행강제금의 본질상 시정명령을 받은 의무자가 이행강제금이 부과되기 전에 그 의무를 이행한 경우에는 비록 시정명령에서 정한 기간을 지나서 이행한 경우라도 이행강제금을 부과할 수 없다. 나아가 시정명령을 받은 의무자가 그 시정명령의 취지에 부합하는 의무를 이행하기 위한 정당한 방법으로 행정청에 신청 또는 신고를 하였으나 행정청이 위법하게 이를 거부 또는 반려함으로써 결국 그 처분이 취소되기에 이르렀다면, 특별한 사정이 없는 한 그 시정명령의 불이행을 이유로 이행강제금을 부과할 수는 없다고 보는 것이 위와 같은 이행강제금 제도의 취지에 부합한다. 【참조조문】 [1] 구 건축법(2014. 1. 14. 법률 제12246호로 개정되기 전의 것) 제20조 제2항, 구 건축법 시행령(2013. 6. 17. 대통령령 제24621호로 개정되기 전의 것) 제15조 제5항, 제7항, 제8항, 제9항, 구 건축법 시행규칙(2013. 11. 28. 국토교통부령 제40호로 개정되기 전의 것) 제13조 제1항, 제5항, 제6항 [2] 구 건축법(2014. 1. 14. 법률 제12246호로 개정되기 전의 것) 제79조 제1항, 제80조 제1항 【참조판례】 [2] 대법원 2014. 12. 11. 선고 2013두15750 판결(공2015상, 137) 【전 문】 【원고, 피상고인】 원고 1 외 1인 (법무법인 광장 담당변호사 송흥섭 외 3인) 【피고, 상고인】 서울특별시 용산구청장 (소송대리인 법무법인 수로 담당변호사 김병문 외 1인) 【원심판결】 서울고법 2014. 12. 2. 선고 2014누49745 판결 【주 문】 상고를 모두 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다. 【이 유】 상고이유(상고이유서 제출기간이 경과한 후에 제출된 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다. 1. 이 사건 반려처분과 관련한 상고이유에 대하여 가. ‘대지사용승낙서’를 제출하지 않았다는 점이 적법한 반려사유에 해당하는지(상고이유 제1점) (1) 구 건축법(2014. 1. 14. 법률 제12246호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘건축법’이라고 한다) 제20조 제2항은 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물을 축조하기 위하여는 시장 등에게 그 신고를 하도록 정하고 있고, 그 위임에 따라 제정된 구 건축법 시행령(2013. 6. 17. 대통령령 제24621호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라고 한다) 제15조 제5항 각호에서는 그 신고의 대상이 되는 가설건축물을 열거하고 있다. 한편 시행령 제8항, 제9항 및 구 건축법 시행규칙(2013. 11. 28. 국토교통부령 제40호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행규칙’이라고 한다) 제13조 제1항에 의하면, 신고 대상 가설건축물을 축조하려는 자는 시장 등에게 ‘축조신고서’에 ‘배치도·평면도’ 및 ‘대지사용승낙서’를 첨부하여 제출하여야 하고, 시장 등은 그 내용을 확인한 후 축조신고증명서를 신고인에게 발급하여야 한다. 반면 시행령 제15조 제7항 및 시행규칙 제13조 제5항, 제6항은, 존치기간이 만료된 가설건축물의 존치기간을 연장하려는 자는 시장 등에게 ‘존치기간 연장신고서’를 제출하여야 하고, 시장 등은 그 기재 내용을 확인한 후 신고필증을 교부하여야 한다고 규정함으로써, 존치기간 연장신고에 관하여는 축조신고와 달리 신고서에 첨부하여야 할 서류에 관한 규정을 두고 있지 아니하다. (2) 가설건축물은 건축법상 ‘건축물’이 아니므로 건축허가나 건축신고 없이 설치할 수 있는 것이 원칙이지만 일정한 가설건축물에 대하여는 건축물에 준하여 위험을 통제하여야 할 필요가 있으므로 신고 대상으로 규율하고 있다. 이러한 신고제도의 취지에 비추어 보면, 가설건축물 존치기간을 연장하려는 건축주 등이 법령에 규정되어 있는 제반 서류와 요건을 갖추어 행정청에 연장신고를 한 때에는 행정청은 원칙적으로 이를 수리하여 신고필증을 교부하여야 하고, 법령에서 정한 요건 이외의 사유를 들어 수리를 거부할 수는 없다. 따라서 행정청으로서는 법령에서 요구하고 있지도 아니한 ‘대지사용승낙서’ 등의 서류가 제출되지 아니하였거나, 대지소유권자의 사용승낙이 없다는 등의 사유를 들어 가설건축물 존치기간 연장신고의 수리를 거부하여서는 아니 된다. (3) 원심판결 이유와 기록에 의하면, 원고들이 시행령 제15조 제5항 제3호에서 정한 ‘공사에 필요한 규모의 공사용 가설건축물’로 축조신고가 수리된 이 사건 가설건축물에 관하여 존치기간 연장신고(이하 ‘이 사건 연장신고’라고 한다)를 하자, 피고는 위 연장신고 당시 원고들이 그 부지에 관한 일부 공유지분권자들의 ‘대지사용승낙서’를 제출하지 않았다는 이유만을 들어 이 사건 연장신고에 대하여 반려처분(이하 ‘이 사건 반려처분’이라고 한다)을 한 사정을 알 수 있다. 이러한 사정을 앞서 본 법리에 비추어 보면, 가설건축물 존치기간 연장신고의 법령상 요건에 해당하지도 않는 ‘대지사용승낙서’가 제출되지 않았다는 이유만을 들어 그 연장신고의 수리를 거부한 이 사건 반려처분은 위법하다. (4) 원심판결 이유 중 이 사건 연장신고 수리행위가 재량행위라고 본 부분은 적절하지 않으나, 원심이 위와 같은 취지에서 ‘대지사용승낙서’가 제출되지 않았다는 사정만으로 이 사건 연장신고의 수리를 거부할 수 없다고 보아 이 사건 반려처분이 위법하다고 판단한 결론은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 가설건축물 존치기간 연장신고 수리 요건 등에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다. 나. 이 사건 연장신고 당시 가설건축물이 더 이상 공사용으로 사용되고 있지 않아 이 사건 반려처분이 적법한지(상고이유 제2점) (1) 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서는 처분청이 당초 처분의 근거로 제시한 사유와 기본적 사실관계에서 동일성이 없는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장할 수 없다(대법원 2017. 8. 29. 선고 2016두44186 판결 등 참조). (2) 그런데 피고는, 이 사건 가설건축물이 용산역세권 국제업무지구 개발사업에 따른 오염토양 정화조치 명령을 이행하기 위하여 축조되었으나, 위 개발사업이 사실상 무산되고 위 오염토양 정화조치 명령도 철회되는 등 더 이상 공사용으로 사용되고 있지 않으므로 결과적으로 이 사건 반려처분은 적법하다는 취지로 소송 과정에서 주장하는 한편 상고이유로서도 같은 주장을 하고 있다. (3) 그러나 앞서 본 법리에 비추어 보면, 피고가 위와 같이 추가한 “공사용 가설건축물이 더 이상 공사용으로 사용되지 않고 있다.”라는 사유는 “대지에 관한 일부 공유지분권자의 대지사용승낙서가 제출되지 않았다.”라는 당초의 처분사유와 기본적 사실관계에서 동일성이 인정된다고 보기 어렵다. 따라서 피고가 이를 새로운 처분사유로 추가하는 것은 허용되지 않는다. (4) 원심이 위와 같은 법리를 간과한 채 피고의 위 주장을 재량권 일탈·남용 인정 여부와 관련하여 판단한 점은 잘못이나, 원심은 결과적으로 이 사건 반려처분이 위법하다고 보았으므로, 위와 같은 잘못이 판결 결과에 영향을 미치지 않았다. 따라서 이 부분 상고이유 주장은 받아들일 수 없다. 2. 이 사건 각 이행강제금 부과 처분과 관련한 상고이유에 대하여(상고이유 제3점) 가. 건축법상의 이행강제금은 시정명령의 불이행이라는 과거의 위반행위에 대한 제재가 아니라, 의무자에게 시정명령을 받은 의무의 이행을 명하고 그 이행기간 안에 의무를 이행하지 않으면 이행강제금이 부과된다는 사실을 고지함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 의무의 이행을 간접적으로 강제하는 행정상의 간접강제 수단에 해당한다. 이러한 이행강제금의 본질상 시정명령을 받은 의무자가 이행강제금이 부과되기 전에 그 의무를 이행한 경우에는 비록 시정명령에서 정한 기간을 지나서 이행한 경우라도 이행강제금을 부과할 수 없다(대법원 2014. 12. 11. 선고 2013두15750 판결 등 참조). 나아가 시정명령을 받은 의무자가 그 시정명령의 취지에 부합하는 의무를 이행하기 위한 정당한 방법으로 행정청에 신청 또는 신고를 하였으나 행정청이 위법하게 이를 거부 또는 반려함으로써 결국 그 처분이 취소되기에 이르렀다면, 특별한 사정이 없는 한 그 시정명령의 불이행을 이유로 이행강제금을 부과할 수는 없다고 보는 것이 위와 같은 이행강제금 제도의 취지에 부합한다. 나. 원심판결 이유와 기록에 의하면 다음과 같은 사정을 알 수 있다. (1) 피고는 2013. 6. 초경 원고들에게 이 사건 가설건축물에 관한 존치기간 연장신고를 하도록 통보하였다. (2) 피고는 2013. 7. 3. 원고들에게 존치기간 만료를 이유로 이 사건 가설건축물의 철거를 명하는 시정명령을 하였다. (3) 원고들은 2013. 7. 5. 이 사건 가설건축물에 관한 존치기간 연장신고를 하였으나, 피고가 대지소유자 전원의 대지사용승낙서를 제출하도록 보완을 요구하자 그 연장신고를 취하하였다. (4) 한편 피고는 2013. 8. 5. 및 2013. 8. 26. 두 차례에 걸쳐 다시 이 사건 가설건축물의 철거를 명하는 시정명령을 하였다. (5) 원고들은 2013. 8. 30. 다시 이 사건 연장신고를 하였으나, 피고는 대지에 관한 일부 공유지분권자의 대지사용승낙서가 제출되지 않았다는 이유를 들어 2013. 9. 30. 이 사건 반려처분을 하였다. (6) 피고는 2013. 10. 1. 원고들의 위 각 시정명령 미이행을 이유로 이 사건 각 이행강제금 부과 처분을 하였다. 다. 이러한 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 연장신고는 시정명령의 전제가 되는 가설건축물의 위법성 자체를 해소하기 위한 정당한 의무이행 방법으로 볼 수 있고, 그럼에도 피고가 이 사건 연장신고를 위법하게 반려하여 이 사건 반려처분이 취소되어야 함은 앞서 본 바와 같으므로, 피고는 이 사건 반려처분 이전에 있었던 각 시정명령의 미이행을 이유로 원고에 대하여 이행강제금을 부과할 수는 없다고 봄이 타당하다. 라. 원심의 이유 설시에 일부 미흡한 부분이 있으나, 이 사건 각 이행강제금 부과 처분이 위법하다고 본 원심의 결론만은 정당하므로, 원심의 사실인정에 관한 일부 잘못이 판결 결과에 영향을 미쳤다고 볼 수 없고, 이러한 원심판결에 상고이유 주장과 같이 건축법상 이행강제금 부과요건, 철거명령의 불가쟁력 등에 관한 법리를 오해하는 등의 잘못이 없다. 3. 결론 그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 대법관 김신(재판장) 박상옥 이기택(주심) 박정화 |