대법원 2009. 12. 10. 선고 2008두10232 판결
[토지지목변경신청반려처분취소][공2010상,131]
【판시사항】
용도변경을 가져오는 이용 또는 개발행위에 법적 규제를 받는 토지에 대한 지적법상의 ‘지목변경’이 허용되기 위한 요건
【판결요지】
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제3조 제1항, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제36조 제1항, 같은 법 시행령 제30조, 산지관리법 제4조 제1항, 개발이익환수에 관한 법률 제4조, [별표 1] 제10호, 지적법 시행규칙 제25조 등의 규정 내용과 입법 취지, 지적법 시행령 제16조 제1항 제2호의 ‘토지의 용도’의 의미 등을 종합하여 볼 때, 용도변경을 가져오는 이용 내지 개발행위에 법적 규제를 받는 토지에 대한 지적법상의 지목변경은 원칙적으로 그러한 행위를 가능하게 하는 개발행위 허가나 전용허가 등을 통하여 토지의 용도가 적법하게 변경된 경우(반드시 토지 자체에 대한 물리적인 변경행위가 요구되는 것은 아니다)에 비로소 허용되고, 그 토지의 실제 현황이 어느 시점에 공부상의 지목과 달라지게 되었다는 사정은 그 허용 여부에 영향을 미치지 않는다고 해석하여야 한다.
| 개발제한법 제3조(개발제한구역의 지정 등) ① 국토교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청으로 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되면 개발제한구역의 지정 및 해제를 도시ㆍ군관리계획으로 결정할 수 있다. <개정 2011.4.14, 2013.3.23> ② 개발제한구역의 지정 및 해제의 기준은 대상 도시의 인구ㆍ산업ㆍ교통 및 토지이용 등 경제적ㆍ사회적 여건과 도시 확산 추세, 그 밖의 지형 등 자연환경 여건을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정한다. 국토개발법 제36조(용도지역의 지정) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다. <개정 2011.4.14, 2013.3.23> 1. 도시지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다. 가. 주거지역: 거주의 안녕과 건전한 생활환경의 보호를 위하여 필요한 지역 나. 상업지역: 상업이나 그 밖의 업무의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역 다. 공업지역: 공업의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역 라. 녹지지역: 자연환경ㆍ농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 지역 2. 관리지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다. 가. 보전관리지역: 자연환경 보호, 산림 보호, 수질오염 방지, 녹지공간 확보 및 생태계 보전 등을 위하여 보전이 필요하나, 주변 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 자연환경보전지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역 나. 생산관리지역: 농업ㆍ임업ㆍ어업 생산 등을 위하여 관리가 필요하나, 주변 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 농림지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역 다. 계획관리지역: 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용ㆍ개발을 하려는 지역으로서 계획적ㆍ체계적인 관리가 필요한 지역 3. 농림지역 4. 자연환경보전지역 ② 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 제1항 각 호 및 같은 항 각 호 각 목의 용도지역을 도시ㆍ군관리계획결정으로 다시 세분하여 지정하거나 변경할 수 있다. <개정 2011.4.14, 2013.3.23> [전문개정 2009.2.6] 국토개발법시행령 제30조(용도지역의 세분) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시의 시장(이하 "대도시 시장"이라 한다)은 법 제36조제2항에 따라 도시ㆍ군관리계획결정으로 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역 및 녹지지역을 다음 각 호와 같이 세분하여 지정할 수 있다. <개정 2008.2.29, 2009.8.5, 2012.4.10, 2013.3.23, 2014.1.14, 2019.8.6> 1. 주거지역 가. 전용주거지역 : 양호한 주거환경을 보호하기 위하여 필요한 지역 (1) 제1종전용주거지역 : 단독주택 중심의 양호한 주거환경을 보호하기 위하여 필요한 지역 (2) 제2종전용주거지역 : 공동주택 중심의 양호한 주거환경을 보호하기 위하여 필요한 지역 나. 일반주거지역 : 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역 (1) 제1종일반주거지역 : 저층주택을 중심으로 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역 (2) 제2종일반주거지역 : 중층주택을 중심으로 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역 (3) 제3종일반주거지역 : 중고층주택을 중심으로 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역 다. 준주거지역 : 주거기능을 위주로 이를 지원하는 일부 상업기능 및 업무기능을 보완하기 위하여 필요한 지역 2. 상업지역 가. 중심상업지역 : 도심ㆍ부도심의 상업기능 및 업무기능의 확충을 위하여 필요한 지역 나. 일반상업지역 : 일반적인 상업기능 및 업무기능을 담당하게 하기 위하여 필요한 지역 다. 근린상업지역 : 근린지역에서의 일용품 및 서비스의 공급을 위하여 필요한 지역 라. 유통상업지역 : 도시내 및 지역간 유통기능의 증진을 위하여 필요한 지역 3. 공업지역 가. 전용공업지역 : 주로 중화학공업, 공해성 공업 등을 수용하기 위하여 필요한 지역 나. 일반공업지역 : 환경을 저해하지 아니하는 공업의 배치를 위하여 필요한 지역 다. 준공업지역 : 경공업 그 밖의 공업을 수용하되, 주거기능ㆍ상업기능 및 업무기능의 보완이 필요한 지역 4. 녹지지역 가. 보전녹지지역 : 도시의 자연환경ㆍ경관ㆍ산림 및 녹지공간을 보전할 필요가 있는 지역 나. 생산녹지지역 : 주로 농업적 생산을 위하여 개발을 유보할 필요가 있는 지역 다. 자연녹지지역 : 도시의 녹지공간의 확보, 도시확산의 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위하여 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한하여 제한적인 개발이 허용되는 지역 ② 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 해당 시ㆍ도 또는 대도시의 도시ㆍ군계획조례로 정하는 바에 따라 도시ㆍ군관리계획결정으로 제1항에 따라 세분된 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역ㆍ녹지지역을 추가적으로 세분하여 지정할 수 있다. <신설 2019.8.6> 산지법 제4조(산지의 구분) ① 산지를 합리적으로 보전하고 이용하기 위하여 전국의 산지를 다음 각 호와 같이 구분한다. <개정 2011.7.28, 2016.12.2, 2018.3.20> 1. 보전산지(보전산지) 가. 임업용산지(임업용산지): 산림자원의 조성과 임업경영기반의 구축 등 임업생산 기능의 증진을 위하여 필요한 산지로서 다음의 산지를 대상으로 산림청장이 지정하는 산지 1) 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 따른 채종림(채종림) 및 시험림의 산지 2) 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」에 따른 보전국유림의 산지 3) 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」에 따른 임업진흥권역의 산지 4) 그 밖에 임업생산 기능의 증진을 위하여 필요한 산지로서 대통령령으로 정하는 산지 나. 공익용산지: 임업생산과 함께 재해 방지, 수원 보호, 자연생태계 보전, 산지경관 보전, 국민보건휴양 증진 등의 공익 기능을 위하여 필요한 산지로서 다음의 산지를 대상으로 산림청장이 지정하는 산지 1) 「산림문화ㆍ휴양에 관한 법률」에 따른 자연휴양림의 산지 2) 사찰림(사찰림)의 산지 3) 제9조에 따른 산지전용ㆍ일시사용제한지역 4) 「야생생물 보호 및 관리에 관한 법률」 제27조에 따른 야생생물 특별보호구역 및 같은 법 제33조에 따른 야생생물 보호구역의 산지 5) 「자연공원법」에 따른 공원구역의 산지 6) 「문화재보호법」에 따른 문화재보호구역의 산지 7) 「수도법」에 따른 상수원보호구역의 산지 8) 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 따른 개발제한구역의 산지 9) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 녹지지역의 산지 10) 「자연환경보전법」에 따른 생태ㆍ경관보전지역의 산지 11) 「습지보전법」에 따른 습지보호지역의 산지 12) 「독도 등 도서지역의 생태계보전에 관한 특별법」에 따른 특정도서의 산지 13) 「백두대간 보호에 관한 법률」에 따른 백두대간보호지역의 산지 14) 「산림보호법」에 따른 산림보호구역의 산지 15) 그 밖에 공익 기능을 증진하기 위하여 필요한 산지로서 대통령령으로 정하는 산지 2. 준보전산지: 보전산지 외의 산지 ② 산림청장은 제1항에 따른 산지의 구분에 따라 전국의 산지에 대하여 지형도면에 그 구분을 명시한 도면[이하 "산지구분도"(산지구분도)라 한다]을 작성하여야 한다. ③ 산지구분도의 작성방법 및 절차 등에 관한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다. <개정 2013.3.23> [전문개정 2010.5.31] 개발이익환수법 제4조(징수금의 배분) ① 제3조에 따라 징수된 개발부담금의 100분의 50에 해당하는 금액은 개발이익이 발생한 토지가 속하는 지방자치단체에 귀속되고, 이를 제외한 나머지 개발부담금은 「국가균형발전 특별법」에 따른 국가균형발전특별회계(이하 "특별회계"라 한다)에 귀속된다. <개정 2009.4.22, 2014.1.7, 2020.2.18> ② 제1항에도 불구하고 제7조제4항에 따라 개발부담금을 경감한 경우에는 제3조에 따라 징수된 개발부담금 중 경감하기 전의 개발부담금의 100분의 50에 해당하는 금액에서 경감한 금액을 뺀 금액은 개발이익이 발생한 토지가 속하는 지방자치단체에 귀속되고, 이를 제외한 나머지 개발부담금은 특별회계에 귀속된다. <신설 2009.3.25> ③ 제1항 및 제2항에 따른 귀속ㆍ양여(양여) 또는 전입(전입) 절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2009.3.25> ④ 국토교통부장관은 개발부담금 징수액 중 특별회계에 귀속되는 금액을 징수하는 데 드는 실제 비용의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체에 징수 수수료를 지급할 수 있다. <신설 2020.2.18> 지적법시행규칙 제25조(지목변경신청) ① 영 제16조제2항에서 "국토해양부령이 정하는 서류"라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 서류를 말한다. <개정 2008.3.14> 1. 관계법령에 의하여 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본 2. 국·공유지의 경우에는 용도폐지되었거나 사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류의 사본 3. 토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본 ② 개발행위허가·농지전용허가·보전산지전용허가 등 지목변경과 관련된 규제를 받지 아니하는 토지의 지목변경이거나 전·답·과수원 상호간의 지목변경인 경우에는 제1항의 규정에 의한 서류의 첨부를 생략할 수 있다. <신설 2004.2.28> ③ 제1항 각호의 1에 해당하는 서류를 그 소관청이 관리하는 경우에는 소관청의 확인으로써 그 서류의 제출에 갈음할 수 있다. 지적제16조시행령 (지목변경신청) ① 법 제21조의 규정에 의하여 지목변경을 신청할 수 있는 경우는 다음 각호와 같다. <개정 2002.12.26> 1. 국토의계획및이용에관한법률 등 관계법령에 의한 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우 2. 토지 또는 건축물의 용도가 변경된 경우 3. 법 제26조의 규정에 의한 도시개발사업 등의 원활한 사업추진을 위하여 사업시행자가 공사준공전에 토지의 합병을 신청하는 경우 ② 토지소유자는 법 제21조의 규정에 의하여 지목변경을 신청하고자 하는 때에는 지목변경사유를 기재한 신청서에 국토해양부령이 정하는 서류를 첨부하여 소관청에 제출하여야 한다. <개정 2008.2.29> |
【참조조문】
구 지적법 시행령(2009. 12. 14. 대통령령 제21881호 측량·수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령 부칙 제2조로 폐지) 제16조 제1항 제2호(현행 측량·수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령 제67조 제1항 제2호 참조), 구 지적법 시행규칙(2009. 12. 14. 국토해양부령 제191호 측량·수로조사 및 지적에 관한 법률 시행규칙 부칙 제2조로 폐지) 제25조(현행 측량·수로조사 및 지적에 관한 법률 시행규칙 제84조 참조)
【전 문】
【원고, 상고인】 원고 1외 2인 (소송대리인 변호사 배만운)
【피고, 피상고인】 장성군수 (소송대리인 변호사 나재호)
【원심판결】 광주고법 2008. 6. 5. 선고 2007누2004 판결
【주 문】
상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고들이 부담한다.
【이 유】
상고이유를 살펴본다.
원심은 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음,
① 현행 법제도하에서 개별토지의 이용가능성, 개발가능성에 관하여는 공부상에 등록되는 지목에 의한 지적법의 규율을 받는 외에 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 등 다른 법률의 규율을 받는데, 위 법률의 관련 규정을 종합하여 보면 ‘대’ 이외의 지목의 변경에도 사전에 토지 형질변경 허가 등의 절차를 밟아야 한다고 해석되므로, 지적법 시행령 제16조 제1항 제2호의 ‘토지의 용도가 변경된 경우’에서의 ‘토지의 용도’는 그 토지의 사실상의 이용현황을 의미하는 것이 아니라 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의하여 일정한 지역의 토지 전체에 대하여 이용가능성을 규제하는 ‘용도지역’, ‘용도지구’, ‘용도구역’에서의 ‘용도’, 즉 ‘법적으로 허용된 이용가능성으로서의 용도’를 의미한다고 보아야 하는 점,
② 지적법 시행령 제16조 제1항 각 호의 사유는 모두 ‘법이 허용하는 토지의 이용가능성’이 행정처분을 매개로 하여 변경된 경우를 상정하고 있는 점,
③ 지적법 시행령 제16조 제1항 제2호의 ‘토지의 용도가 변경된 경우’를 토지의 사실상의 이용현황이 변경된 경우를 의미한다고 해석한다면,
도시계획과 연계하여 개별토지의 이용가능성을 규율하고자 하는 형질변경허가제도를 무력화하고자 이해관계인들이 임의로 토지의 형상을 변경하는 행위를 규제할 수 없게 되므로 이는 관련제도의 규율목적에 배치되는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 토지를 누가 언제 ‘산지’에서 ‘전’으로 불법전용을 하였는지는 분명하지 않지만, 원고들이 불법전용된 토지를 승계취득하였다고 하여 별도로 토지 형질변경허가 절차를 이행하지 아니한 상태에서 지목 변경을 허용할 수는 없다고 보아서, 피고가 이 사건 토지에 대하여 위와 같은 선행절차를 밟지 않았다는 이유로 원고들의 이 사건 토지의 지목을 임야에서 그 현황대로 전으로 변경하여 달라는 신청을 반려한 처분은 적법하다고 판단하였다.
원심판결 이유를 관계 법령과 기록에 비추어 살펴보면, ① 이 사건 토지는 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제3조 제1항에 의한 개발제한구역, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제36조 제1항, 같은 법 시행령 제30조에 의한 자연녹지지역, 산지관리법 제4조 제1항에 의한 보전산지(공익용 산지)로 각 지정된 토지로, 이를 전용하거나 형질변경 등 개발행위를 하고자 할 경우에는 승인이나 허가를 받도록 되어 있고, ② 개발이익환수에 관한 법률의 관련 규정에 의하면, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 소정의 개발행위허가·산지관리법에 의한 산지전용허가 등에 의하여 시행하는 사업은 개발부담금 부과대상사업으로 규정하고 있으며, ③ 지적법 시행규칙 제25조 제2항은 개발행위허가·농지전용허가·산지전용허가 등 지목변경과 관련된 규제를 받지 아니하는 토지의 지목변경이거나 전·답·과수원 상호간의 지목변경의 경우에만 그 토지의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류를 첨부하지 않아도 된다고 규정하고 있는바, 이러한 관련 법령의 규정내용과 입법 취지에 원심이 적절하게 설시하고 있는 지적법 시행령 제16조 제1항 제2호의 ‘토지의 용도’의 의미 등을 종합하여 볼 때, 용도변경을 초래하는 이용 내지 개발행위에 법적 규제를 받는 토지에 대한 지적법상의 지목변경은 원칙적으로 그러한 행위를 가능하게 하는 개발행위 허가나 전용허가 등을 통하여 토지의 용도가 적법하게 변경된 경우(반드시 토지 자체에 대한 물리적인 변경행위가 요구되는 것은 아니다)에 비로소 허용되고, 그 토지의 실제 현황이 어느 시점에 공부상의 지목과 달라지게 되었다는 사정은 그 허용 여부에 영향을 미치지 아니한다고 해석하여야 할 것이다.
따라서 위와 같은 취지에서 피고의 이 사건 처분이 적법하다고 판단한 원심의 결론은 정당하고, 거기에 상고이유에서 지적하는 바와 같은 지적법 시행령 제16조와 지적법 시행규칙 제25조의 해석을 잘못하여 지목 변경의 성격이나 요건에 관한 법리를 오해하거나, 채증법칙을 위반한 잘못이 없다.
그러므로 상고를 모두 기각하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이홍훈(재판장) 김영란 김능환 민일영(주심)
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광주고등법원 2008. 6. 5. 선고 2007누2004 판결
[토지지목변경신청반려처분취소][미간행]
【전 문】
【원고, 항소인】 원고 1외 2인 (소송대리인 변호사 임찬욱)
【피고, 피항소인】 장성군수 (소송대리인 변호사 나재호)
【변론종결】
2008. 5. 22.
【제1심판결】 광주지방법원 2007. 11. 15. 선고 2007구합2104 판결
【주 문】
1. 원고들의 항소를 각 기각한다.
2. 항소비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심 판결을 취소한다. 피고가 2007. 5. 14. 원고들에 대하여 한 지목변경신청 반려처분을 취소한다.
【이 유】
1. 이 사건의 쟁점 및 제1심 판결의 당부
이 사건의 쟁점은 지적법 시행령 제16조 제1항 제2호의 ‘토지의 용도가 변경된 경우’를 법이 허용하는 토지의 이용가능성으로 해석할 것인지 아니면 더 나아가 사실상의 이용현황이 변경된 경우까지 포함하는 것으로 해석할 것인지 여부에 있다.
이에 대하여 제1심은 망 소외인이 1969. 12. 31. 이 사건 토지인 전남 장성군 남면 ○○리 (지번 생략) 임야 7,240㎡를 매수하여 소유하다가, 1991. 8. 20. 망인이 사망하자 그의 처인 원고 1, 아들인 원고 2, 3이 협의분할에 의하여 각 1/3 지분씩을 상속받아 공유하고 있는 사실, 원고들이 2007. 5. 9. 피고에게 이 사건 토지가 수십 년 전부터 사실상 ‘전’으로 이용되어 오고 있다는 이유로 이 사건 토지의 지목을 ‘임야’에서 ‘전’으로 변경하여 달라는 신청을 하였으나, 피고가 2007. 5. 14. 원고들에게 ‘이 사건 토지는 지목변경을 위한 선행적인 법적 절차를 이행하지 않았다’는 이유로 이 사건 반려처분을 한 사실 등을 인정하는 한편, 위 규정을 법이 허용하는 토지의 이용가능성에 한정하여 해석하여야 하므로, 이 사건 토지의 형질이 언제 사실상 변경되었는지에 상관없이 원고들이 토지 형질변경절차를 이행하지 아니한 상태에서 한 지목변경신청을 허용할 수 없다는 이유로 피고의 처분이 적법하다고 판단하였는데, 변론결과에 의하면, 제1심의 이러한 판단은 정당한 것으로 수긍할 수 있다.
2. 제1심 판결 이유의 인용 및 결론
따라서 이 법원이 이 판결에서 쓸 이유는 제1심 판결 이유란 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조에 의하여 이를 그대로 인용한다.
그렇다면, 제1심 판결은 정당하고, 원고들의 항소는 이유 없으므로 이를 각 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 방극성(재판장) 송혜영 박현
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광주지방법원 2007. 11. 15. 선고 2007구합2104 판결
[토지지목변경신청반려처분취소][미간행]
【전 문】
【원 고】 원고 1외 2인 (소송대리인 법무법인 법가 담당변호사 노영대)
【피 고】 장성군수 (소송대리인 변호사 나재호)
【변론종결】
2007. 9. 20.
【주 문】
1. 원고들의 청구를 각 기각한다.
2. 소송비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지】
피고가 2007. 5. 14. 원고들에 대하여 한 지목변경신청 반려처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 전남 장성군 남면 ○○리 (지번 생략) 임야 7,240㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)는 망 소외인이 1969. 12. 31. 매수하여 소유하다가, 1991. 8. 20. 망인이 사망하자 그의 처인 원고 1, 아들인 원고 2, 3이 협의분할에 의하여 각 1/3 지분씩을 상속받아 공유하고 있다.
나. 원고들은 2007. 2. 20. 피고에게 이 사건 토지의 지목을 ‘임야’에서 ‘전’으로 변경하여 달라는 신청을 하였으나, 피고는 2007. 2. 22. 원고들에 대하여 ‘ 지적법 시행규칙 제25조 제1항 제3호에서 규정된 용도변경을 증명하는 서류의 사본을 신청서에 첨부하라’는 이유로 신청서반려처분을 하였다.
| 제25조(지목변경신청) ① 영 제16조제2항에서 "국토해양부령이 정하는 서류"라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 서류를 말한다. <개정 2008.3.14> 1. 관계법령에 의하여 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본 2. 국·공유지의 경우에는 용도폐지되었거나 사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류의 사본 3. 토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본 ② 개발행위허가·농지전용허가·보전산지전용허가 등 지목변경과 관련된 규제를 받지 아니하는 토지의 지목변경이거나 전·답·과수원 상호간의 지목변경인 경우에는 제1항의 규정에 의한 서류의 첨부를 생략할 수 있다. <신설 2004.2.28> ③ 제1항 각호의 1에 해당하는 서류를 그 소관청이 관리하는 경우에는 소관청의 확인으로써 그 서류의 제출에 갈음할 수 있다. |
다. 원고 1은 단독으로 2007. 3. 30. 피고에게 이 사건 토지의 지목을 ‘임야’에서 ‘전’으로 변경하여 달라는 신청을 하면서 이 사건 토지가 수십년전부터 사실상 ‘전’으로 이용되어 오고 있다는 점을 소명하기 위해 국토지리정보원이 1966.경 촬영한 항공사진을 자료로 첨부하였다. 이에 대하여 피고는 2007. 4. 3. 원고 1에게 ‘ 지적법 시행규칙 제25조 제1항 소정의 증명서류를 2007. 4. 11.까지 제출하라’는 취지로 보완을 요구하였으나, 원고 1이 보완사항을 이행하지 아니하자, 2007. 4. 12. 원고 1에 대하여 신청서반려처분을 하였다.
라. 원고들은 다시 2007. 5. 9. 피고에게 이 사건 토지의 지목을 ‘임야’에서 ‘전’으로 변경하여 달라는 신청을 하였으나, 이에 대하여 피고는 2007. 5. 14. 원고들에 대하여 ‘이 사건 토지는 지목변경을 위한 선행적인 법적 절차를 이행하지 않았다’는 이유로 반려처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다).
마. 이 사건 토지는 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’ 제3조 제1항에 의한 개발제한구역, ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제36조 제1항에 의한 자연녹지지역, 산지관리법 제5조 제1항에 의한 보전산지(공익용산지)로 각 지정된 상태이다.
【인정근거】다툼 없는 사실, 갑제1 내지 4호증(가지번호 포함), 을제13호증, 을제15호증의 2의 각 기재
2. 이 사건 처분의 적법 여부에 대한 판단
가. 원고의 주장
이 사건 토지는 비록 공부상 지목은 ‘임야’이지만 수십년전부터 사실상 ‘전’으로 이용되어 왔으므로, 지적법 시행령 제16조 제1항 제2호의 ‘토지의 용도가 변경된 경우’에 해당한다고 할 것임에도, 원고들의 지목변경신청을 반려한 피고의 이 사건 처분은 위법하다.
나. 관계법령 : 별지와 같다.
다. 판단
(1) ‘토지의 형질(형질)변경’은 절토·성토 또는 정지 등으로 토지의 형상(형상)을 변경하는 행위와 공유수면의 매립을 말하며( 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 시행령 제51조 제3호), 이는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조 제1항에 의한 개발행위허가의 대상이 된다. 즉, 토지의 형질변경은 단순히 토지의 물리적 상태(형상)가 변경됨에 그치는 것이 아니라 개발행위허가를 통한 토지의 법적성질(개별토지에 대하여 법이 허용하는 이용가능성, 개발가능성)의 변경을 의미한다.
| 시행령 제51조(개발행위허가의 대상) ① 법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. <개정 2005.9.8, 2006.3.23, 2008.9.25, 2012.4.10, 2019.8.6, 2021.1.5> 1. 건축물의 건축 : 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물의 건축 2. 공작물의 설치 : 인공을 가하여 제작한 시설물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물을 제외한다)의 설치 3. 토지의 형질변경: 절토(땅깎기)ㆍ성토(흙쌓기)ㆍ정지(땅고르기)ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다) 4. 토석채취 : 흙ㆍ모래ㆍ자갈ㆍ바위 등의 토석을 채취하는 행위. 다만, 토지의 형질변경을 목적으로 하는 것을 제외한다. 5. 토지분할 : 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지의 분할(「건축법」 제57조에 따른 건축물이 있는 대지는 제외한다) 가. 녹지지역ㆍ관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역 안에서 관계법령에 따른 허가ㆍ인가 등을 받지 아니하고 행하는 토지의 분할 나. 「건축법」 제57조제1항에 따른 분할제한면적 미만으로의 토지의 분할 다. 관계 법령에 의한 허가ㆍ인가 등을 받지 아니하고 행하는 너비 5미터 이하로의 토지의 분할 6. 물건을 쌓아놓는 행위 : 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역안에서 건축물의 울타리안(적법한 절차에 의하여 조성된 대지에 한한다)에 위치하지 아니한 토지에 물건을 1월 이상 쌓아놓는 행위 ② 법 제56조제1항제2호에서 "대통령령으로 정하는 토지의 형질변경"이란 조성이 끝난 농지에서 농작물 재배, 농지의 지력 증진 및 생산성 향상을 위한 객토나 정지작업, 양수ㆍ배수시설 설치를 위한 토지의 형질변경으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하지 않는 형질변경을 말한다. <신설 2012.4.10, 2019.8.6, 2021.1.5> 1. 인접토지의 관개ㆍ배수 및 농작업에 영향을 미치는 경우 2. 재활용 골재, 사업장 폐토양, 무기성 오니(오염된 침전물) 등 수질오염 또는 토질오염의 우려가 있는 토사 등을 사용하여 성토하는 경우. 다만, 「농지법 시행령」 제3조의2제2호에 따른 성토는 제외한다. 3. 지목의 변경을 수반하는 경우(전ㆍ답 사이의 변경은 제외한다) 4. 옹벽 설치(제53조에 따라 허가를 받지 않아도 되는 옹벽 설치는 제외한다) 또는 2미터 이상의 절토ㆍ성토가 수반되는 경우. 다만, 절토ㆍ성토에 대해서는 2미터 이내의 범위에서 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 따로 정할 수 있다. 법 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14, 2018.8.14> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에도 불구하고 제1항제2호 및 제3호의 개발행위 중 도시지역과 계획관리지역의 산림에서의 임도(임도) 설치와 사방사업에 관하여는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」과 「사방사업법」에 따르고, 보전관리지역ㆍ생산관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역의 산림에서의 제1항제2호(농업ㆍ임업ㆍ어업을 목적으로 하는 토지의 형질 변경만 해당한다) 및 제3호의 개발행위에 관하여는 「산지관리법」에 따른다. <개정 2011.4.14> ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 다만, 제1호의 응급조치를 한 경우에는 1개월 이내에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 신고하여야 한다. <개정 2011.4.14> 1. 재해복구나 재난수습을 위한 응급조치 2. 「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축ㆍ증축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하고 있는 도시ㆍ군계획시설의 부지인 경우만 가능하다) 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위 [전문개정 2009.2.6] |
(2) 현행 법제도에서 개별토지의 이용가능성, 개발가능성에 대한 규제는 두 가지 차원에서 이루어지는데, 첫 번째 차원은 개별토지별로 공부상 등록되는 지목에 의해서이루어지고(「지적법」의 규율을 받는다), 두 번째 차원은 광범위한 지역을 대상으로 하는 도시계획에 의해서 이루어진다(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 규율을 받는다).
(3) 개별토지의 이용가능성과 관련하여 주로 문제되는 것은 건축물을 신축하거나 공작물을 설치하는 개발행위의 가능성에 대한 것인데, 그러한 개발행위를 하고자 하는 경우 대상토지의 지목이 반드시 ‘대’이어야 하며, 대상토지의 지목이 ‘대’가 아닌 경우 건축물의 신축 등을 위한 건축허가와는 별도로 토지의 형질변경을 위한 개발행위허가를 받아 토지의 형상을 건축물의 신축에 적합한 대지로 변경하는 공사를 시행한 다음(이미 토지의 형상이 사실상 대지여서 토지의 형상변경을 위한 공사가 필요하지 않은 경우라 할지라도 형질변경에 대한 허가를 받아야 한다, 대법원 1999. 12. 16. 선고 98두18619 전원합의체 판결 참조) 당해 토지에 대한 지목을 ‘대’로 변경하는 절차를 거쳐야 한다. 이와 같이 개별토지에 대해 법이 허용하는 이용가능성(법적 성질)에 대한 관심은 주로 ‘대’ 이외의 지목을 ‘대’로 변경하는 것에 관한 것이지만, ‘대’ 이외의 지목들 상호간의 변경에도 사전에 토지 형질변경 허가를 받은 다음 형상변경 공사를 시행하여야 한다는 점에서 동일한 규율을 받는다고 해석된다. 그 이유는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이 ‘대’로의 형질변경만을 규율하는 것이 아니라 일반적으로 토지의 형질변경을 규율하고 있을 뿐만 아니라, 특히 위 법률에서 정한 허가기준( 동법 제58조, 동법 시행령 제56조)에 의할 때 “주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경 또는 경관과 조화를 이룰 것”( 동법 제58조 제1항 제4호)이 허가기준으로 규정됨으로써 ‘전’을 ‘대’로 형질변경하는 것보다는 상대적으로 ‘임야’를 ‘대’로 형질변경하는 것에 대하여 허가가 엄격히 제한될 것인데, ‘임야’를 ‘전’으로 형질변경하는 것에 대해 별도의 형질변경 허가를 요구하지 않는다면 이는 ‘임야’에서 ‘대’로의 형질변경에 대한 엄격한 규제를 잠탈하기 위한 징검다리로서 이해관계인들이 임의로 ‘임야’를 ‘전’으로 형상변경하는 것을 방지할 수 없기 때문이다.
(4) 이와 같이 지목이 ‘법이 허용하는 토지의 이용가능성’(법적 성질)에 대한 규율에서 기초적인 요소가 되고 있다는 점을 감안하면, 지적법 시행령 제16조 제1항 제2호의 ‘토지의 용도가 변경된 경우’에서의 ‘토지의 용도’는 사실상의 이용현황을 의미하는 것이 아니라 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의하여 도시관리계획에서 일정한 지역의 토지 전체에 대해 이용가능성을 규제하는 ‘용도지역’, ‘용도지구’, ‘용도구역’에서의 ‘용도’, 즉 ‘법적으로 허용된 이용가능성으로서의 용도’를 의미한다고 보아야 한다.
| 시행령 제16조(지목변경신청) ① 법 제21조의 규정에 의하여 지목변경을 신청할 수 있는 경우는 다음 각호와 같다. <개정 2002.12.26> 1. 국토의계획및이용에관한법률 등 관계법령에 의한 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우 2. 토지 또는 건축물의 용도가 변경된 경우 3. 법 제26조의 규정에 의한 도시개발사업 등의 원활한 사업추진을 위하여 사업시행자가 공사준공전에 토지의 합병을 신청하는 경우 ② 토지소유자는 법 제21조의 규정에 의하여 지목변경을 신청하고자 하는 때에는 지목변경사유를 기재한 신청서에 국토해양부령이 정하는 서류를 첨부하여 소관청에 제출하여야 한다. <개정 2008.2.29> |
「지적법」 시행령 제16조 제1항 제3호는 도시개발사업 등의 진행으로 대상지역의 토지들 상호간에 합필절차가 불가피하고 그에 따라 서로 다른 지목의 토지에 대한 합필이 이루어질 경우에는 이미 대상지역의 개발행위의 적정성에 대한 행정청의 판단이 도시개발사업의 인가에 의하여 확인되었고, 예를 들어 도시개발사업 대상지역 내에 지목이 ‘대’가 아닌 토지가 있더라도 도시개발사업은 그 토지가 시가화될 것을 목표로 하는 것이므로 개별필지의 지목변경을 위하여 별도로 형질변경허가 등을 거칠 필요가 없다는 것을 의미한다.
이렇게 해석하면, 지적법 시행령 제16조 제1항 각호의 사유는 모두 ‘법이 허용하는 토지의 이용가능성’이 행정처분을 매개로 하여 변경된 경우를 상정하고 있는 것으로서, 각호 상호간이 조화를 유지하게 된다.
그러나, 만일 원고들 주장과 같이 지적법 시행령 제16조 제1항 제2호의 ‘토지의 용도가 변경된 경우’를 토지의 사실상의 이용현황이 변경된 경우를 의미한다고 해석한다면, 도시계획과 연계하여 개별토지의 이용가능성을 규율하고자 하는 형질변경허가제도를 무력화하고자 이해관계인들이 임의로 토지의 형상을 변경하는 행위를 규제할 수 없게 되므로 이는 관련제도의 규율목적에 정면으로 배치된다.
(5) 이 사건 토지를 누가 언제 ‘산지’에서 ‘전’으로 불법전용을 하였는지는 분명하지 않지만, 원고들이 불법전용된 토지를 승계취득하였다고 하여 별도로 토지 형질변경허가 절차를 이행하지 아니한 상태에서 지목 변경을 허용할 수는 없다고 할 것이다.
3. 결론
그렇다면, 원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 각 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 김진상(재판장) 이상덕 김영기