[행정][일반] 무단 형질변경 후 원상복구가 되지 않은 ‘사고지’라는 이유로 지적측량 성과검사신청을 받아들이지 않은 채 지적측량 성과검사가 누락되었음을 이유로 토지분할신청을 반려한 사안에서, ‘사고지’라는 이유만으로 지적측량 성과검사신청을 반려하고 토지분할을 제한할 사유가 존재한다고 볼 수 없다는 이유로 토지분할신청 반려처분을 취소한 사례(2023구합69848)
서 울 행 정 법 원 제 판
사 건 2023구합69848
토지분할신청 반려처분 취소
서울특별시 종로구청장
주 문
1. 피고가 2022. 6. 27. 원고들에게 한 토지분할신청 반려처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
청 구 취 지
주문과 같다.
이 유
1. 처분의 경위
가. 원고들은 서울 종로구 ***-** 대지 1,260㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 공유자들로, 2022. 6. 24. 피고에게 이 사건 토지의 분할신청을 하였다.
나. 피고는 2022. 6. 27. ‘공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률(이하 ’공간정보관리법‘이라 한다) 제23조 및 제25조에 따라 토지를 분할하는 경우에는 지적측량을 하고 분할측량성과도를 발급받아 제출하여야 하는데, 분할측량성과도가 누락되었다’는 이유로 위 토지분할신청을 반려하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 위법 여부
가. 당사자들의 주장 요지
1) 원고들의 주장 요지
이 사건 토지는 건축법령에서 정한 분할제한 규정에 저촉되지 않고, 달리 토지분할을 제한할 사유가 없다. 그럼에도 피고는 적법한 사유 없이 이 사건 토지에 대한 지적측량 성과검사신청을 반려하였고, 이로 말미암아 원고들은 토지분할신청을 하면서 지적측량성과도를 첨부할 수 없었다. 피고가 정당한 사유 없이 지적측량 성과검사신청을 받아들이지 않으면서 지적측량성과도 누락을 이유로 토지분할신청을 거부하는 것은 위법하다.
2) 피고의 주장 요지
가) 원고들은 토지분할을 위해 필요한 지적측량 성과검사를 받지 않았으므로, 토지분할 요건을 갖추지 못하였다.
나) 피고는 건축법 등 관계 법령에 따른 분할제한 저촉 여부 등을 실질적으로 판단하여 지적측량성과도 발급 여부를 결정할 수 있는데, 이 사건 토지는 무단형질변경 후 원상복구가 안 된 토지로, 서울특별시 도시계획 조례에 따라 토지이용계획확인서에 ‘사고지’로 명시되어 있어 지적측량 성과검사신청 반려 대상에 해당한다. 따라서 이 사건 토지는 사고지 명시가 해제되지 않는 이상 지적측량 성과검사가 이루어질 수 없고, 이를 요건으로 하는 토지분할 역시 이루어질 수 없다.
나. 관계 규정
별지 기재와 같다.
다. 인정사실
1) R은 2005. 1.경 이 사건 토지를 매수한 뒤 개발행위허가를 받지 아니하고 절토 및 성토를 하였다. 피고는 이 사건 토지에 대한 원상회복이 이루어지지 않자 2022. 4. 21. 서울특별시 도시계획 조례 제68조의2 제2호, 구 서울특별시 도시계획 조례 시행규칙(2022. 9. 26. 서울특별시규칙 제4508호로 개정되기 전의 것) 제9조에 따라 토지이용계획확인서에 이 사건 토지를 ‘사고지(불법 형상변경)’로 명시하였다.
2) 원고 M 주식회사(이하 ‘원고 회사’라 한다) 및 S 주식회사(이하 ‘S’라 한다)는 2021. 7.경 R로부터 이 사건 토지를 매수하였다. 원고 회사 및 S는 한국국토정보공사에 이 사건 토지의 분할을 위한 지적측량을 의뢰하였고, 한국국토정보공사는 2021. 8. 23. 지적현황측량을 마친 후 2021. 9. 27. 피고에게 지적측량 성과검사신청을 하였다. 그러나 피고는 2021. 10. 8. 한국국토정보공사에 ‘이 사건 토지는 사고지로 등재되어 있어 분할제한 사유가 있다’는 이유로 위 성과검사신청을 반려하였다.
3) 원고 회사 및 S는 2021. 10.경 피고에게 이 사건 토지에 대한 분할신청을 하였는데, 피고는 2021. 10. 18. ‘토지분할 신청시 필요한 분할측량성과도가 제출되지 않았다’는 등의 이유로 위 신청을 반려하였다.
4) 원고 회사는 2021. 10. 6.부터 2022. 1. 25.까지 원고 A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L에게 공유지분 일부를 매매를 원인으로 이전하였고, S는 2021. 11. 25.부터 2021. 12. 29.까지 원고 N, O, P, J, I, Q에게 공유지분 전부를 매매를 원인으로 이전하였다. 원고들은 2022. 6. 10. 이 사건 토지를 분할하는 내용의 공유물분할계약을 체결한 뒤 2022. 6. 24. 피고에게 토지분할 신청을 하였는데, 앞서 본 바와 같이 피고가 사고지 등재를 이유로 이 사건 토지에 대한 지적측량 성과검사신청을 반려하였기 때문에 지적측량성과도는 제출하지 못하였고, 다만 한국국토정보공사가 원고 회사 및 S의 의뢰에 따라 작성한 지적측량 결과부만 제출하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 앞서 든 증거, 갑 제2, 3, 4, 6 내지 9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
라. 판단
1) 관련 법리
공간정보관리법 제79조 제1항 및 그 위임에 따른 공간정보관리법 시행령 제65조 제1항에 의하면, 토지소유자는 ‘소유권이전, 매매 등을 위하여 필요한 경우’와 ‘토지이용상 불합리한 지상 경계를 시정하기 위한 경우’에는 지적소관청에 토지분할을 신청할 수 있다. 공간정보관리법 제23조 제1항 제3호 (라)목, 제25조 제1항 본문, 제2항, 지적측량 시행규칙 제28조 제2항에 의하면, 공간정보관리법에 따른 토지분할에 있어서는 지적측량수행자가 토지소유자 등 이해관계인으로부터 의뢰를 받아 지적측량을 한 후 지적소관청으로부터 측량성과에 대한 검사를 받아야 하고, 이 검사 과정에서 지적소관청은 건축법 등 관계 법령상의 분할제한 규정에의 저촉 여부 등을 심사하여야 한다.
또한 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라고 한다) 제56조 제1항 제4호 및 그 위임에 따른 국토계획법 시행령 제51조 제1항 제5호는 ‘건축물이 있는 대지 외의 토지’의 분할을 일정한 경우 개발행위허가 대상으로 규정하고 있다.
| 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 타법개정 2023. 8. 8. [법률 제19590호, 시행 2024. 5. 17.] 국토교통부 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14, 2018.8.14> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에도 불구하고 제1항제2호 및 제3호의 개발행위 중 도시지역과 계획관리지역의 산림에서의 임도(임도) 설치와 사방사업에 관하여는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」과 「사방사업법」에 따르고, 보전관리지역ㆍ생산관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역의 산림에서의 제1항제2호(농업ㆍ임업ㆍ어업을 목적으로 하는 토지의 형질 변경만 해당한다) 및 제3호의 개발행위에 관하여는 「산지관리법」에 따른다. <개정 2011.4.14> ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 다만, 제1호의 응급조치를 한 경우에는 1개월 이내에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 신고하여야 한다. <개정 2011.4.14> 1. 재해복구나 재난수습을 위한 응급조치 2. 「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축ㆍ증축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하고 있는 도시ㆍ군계획시설의 부지인 경우만 가능하다) 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위 [전문개정 2009.2.6] 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 일부개정 2024. 5. 28. [대통령령 제34531호, 시행 2024. 5. 28.] 국토교통부 제51조(개발행위허가의 대상) ① 법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. <개정 2005.9.8, 2006.3.23, 2008.9.25, 2012.4.10, 2019.8.6, 2021.1.5, 2023.3.21> 1. 건축물의 건축 : 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물의 건축 2. 공작물의 설치 : 인공을 가하여 제작한 시설물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물을 제외한다)의 설치 3. 토지의 형질변경: 절토(땅깎기)ㆍ성토(흙쌓기)ㆍ정지(땅고르기)ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다) 4. 토석채취 : 흙ㆍ모래ㆍ자갈ㆍ바위 등의 토석을 채취하는 행위. 다만, 토지의 형질변경을 목적으로 하는 것을 제외한다. 5. 토지분할 : 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지의 분할(「건축법」 제57조에 따른 건축물이 있는 대지는 제외한다) 가. 녹지지역ㆍ관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역 안에서 관계법령에 따른 허가ㆍ인가 등을 받지 아니하고 행하는 토지의 분할 나. 「건축법」 제57조제1항에 따른 분할제한면적 미만으로의 토지의 분할 다. 관계 법령에 의한 허가ㆍ인가 등을 받지 아니하고 행하는 너비 5미터 이하로의 토지의 분할 6. 물건을 쌓아놓는 행위 : 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역안에서 「건축법」 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 울타리안(적법한 절차에 의하여 조성된 대지에 한한다)에 위치하지 아니한 토지에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② 법 제56조제1항제2호에서 "대통령령으로 정하는 토지의 형질변경"이란 조성이 끝난 농지에서 농작물 재배, 농지의 지력 증진 및 생산성 향상을 위한 객토(새 흙 넣기)ㆍ환토(흙 바꾸기)ㆍ정지(땅고르기) 또는 양수ㆍ배수시설의 설치ㆍ정비를 위한 토지의 형질변경으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하지 않는 형질변경을 말한다. <신설 2012.4.10, 2019.8.6, 2021.1.5, 2023.3.21> 1. 인접토지의 관개ㆍ배수 및 농작업에 영향을 미치는 경우 2. 재활용 골재, 사업장 폐토양, 무기성 오니(오염된 침전물) 등 수질오염 또는 토질오염의 우려가 있는 토사 등을 사용하여 성토하는 경우. 다만, 「농지법 시행령」 제3조의2제2호에 따른 성토는 제외한다. 3. 지목의 변경을 수반하는 경우(전ㆍ답 사이의 변경은 제외한다) 4. 옹벽 설치(제53조에 따라 허가를 받지 않아도 되는 옹벽 설치는 제외한다) 또는 2미터 이상의 절토ㆍ성토가 수반되는 경우. 다만, 절토ㆍ성토에 대해서는 2미터 이내의 범위에서 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 따로 정할 수 있다. |
이러한 관련 규정들의 체계와 내용을 종합하면, 지적소관청은 토지분할신청 또는 지적측량성과도 검사신청이 건축법령에서 규정하는 분할제한 사유에 해당하는지를 심사하여야 하고, 건축법령상 분할제한 규정에 저촉되는 경우에는 그 토지분할신청 또는 지적측량성과도 검사신청을 반려하여야 한다(대법원 2024. 3. 12. 선고 2023두50349 판결 등 참조). 다만, 토지분할신청이 건축법령이나 국토계획법령 등 관계 법령- 5 에서 정하는 어떠한 제한에 해당되지 않는 이상 그 신청내용에 따라 토지분할 등록을 하여야 하고, 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다고 보아야 한다(대법원 2018. 6. 28. 선고 2015두47737 판결 등 참조).
| 대법원 2024. 3. 12. 선고 2023두50349 판결 [토지분할신청반려처분취소][공2024상,675] 【판시사항】 토지분할신청 또는 지적측량성과도 검사신청이 건축법령상 분할제한 규정에 저촉되는 경우, 지적소관청은 위 신청을 반려해야 하는지 여부(적극) 및 이러한 법리는 확정판결에 기초한 토지분할신청 또는 지적측량성과도 검사신청이더라도 마찬가지인지 여부(적극) 【판결요지】 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률(이하 ‘공간정보관리법’이라 한다) 제79조 제1항 및 그 위임에 따른 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령 제65조 제1항에 의하면, 토지소유자는 ‘소유권이전, 매매 등을 위하여 필요한 경우’와 ‘토지이용상 불합리한 지상 경계를 시정하기 위한 경우’에는 지적소관청에 토지분할을 신청할 수 있다. 한편 건축법 제57조는 ‘건축물이 있는 대지’를 분할하는 것을 일정한 경우에 금지하고 있는데, 공간정보관리법 제23조 제1항 제3호 (라)목, 제25조 제1항 본문, 제2항, 지적측량 시행규칙 제28조 제2항에 의하면, 공간정보관리법에 따른 토지분할에 있어서는 지적측량수행자가 토지소유자 등 이해관계인으로부터 의뢰를 받아 지적측량을 한 후 지적소관청으로부터 측량성과에 대한 검사를 받아야 하고, 이 검사 과정에서 지적소관청은 건축법 등 관계 법령상의 분할제한 규정에의 저촉 여부 등을 심사하여야 한다. 이러한 관련 규정들의 체계와 내용을 종합하면, 지적소관청은 토지분할신청 또는 지적측량성과도 검사신청이 건축법령에서 규정하는 분할제한 사유에 해당하는지를 심사하여야 하고, 건축법령상 분할제한 규정에 저촉되는 경우에는 그 토지분할신청 또는 지적측량성과도 검사신청을 반려하여야 한다. 이와 같은 법리는 토지분할신청 또는 지적측량성과도 검사신청이 확정판결에 기초한 것이라고 하더라도 마찬가지이다. 【참조조문】 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제23조 제1항 제3호 (라)목, 제25조, 제79조 제1항, 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령 제65조 제1항, 건축법 제57조, 지적측량 시행규칙 제28조 제2항 【참조판례】 대법원 1994. 1. 11. 선고 93누18228 판결(공1994상, 732) 대법원 2018. 6. 28. 선고 2015두47737 판결(공2018하, 1482) 【전 문】 【원고, 피상고인】 원고 (소송대리인 법무법인 해우 담당변호사 박진세 외 1인) 【피고, 상고인】 서울특별시 용산구청장 (소송대리인 법무법인 대화 담당변호사 설대석 외 1인) 【원심판결】 서울고법 2023. 7. 21. 선고 2021누70006 판결 【주 문】 원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다. 【이 유】 상고이유(제출기간이 지난 각 상고이유보충서 및 참고서면의 각 기재는 이를 보충하는 범위에서)를 판단한다. 1. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」(이하 ‘공간정보관리법’이라 한다) 제79조 제1항 및 그 위임에 따른 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령」 제65조 제1항에 의하면, 토지소유자는 ‘소유권이전, 매매 등을 위하여 필요한 경우’와 ‘토지이용상 불합리한 지상 경계를 시정하기 위한 경우’에는 지적소관청에 토지분할을 신청할 수 있다. 한편 건축법 제57조는 ‘건축물이 있는 대지’를 분할하는 것을 일정한 경우에 금지하고 있는데, 공간정보관리법 제23조 제1항 제3호 (라)목, 제25조 제1항 본문, 제2항, 지적측량 시행규칙 제28조 제2항에 의하면, 공간정보관리법에 따른 토지분할에 있어서는 지적측량수행자가 토지소유자 등 이해관계인으로부터 의뢰를 받아 지적측량을 한 후 지적소관청으로부터 측량성과에 대한 검사를 받아야 하고, 이 검사 과정에서 지적소관청은 건축법 등 관계 법령상의 분할제한 규정에의 저촉 여부 등을 심사하여야 한다. 이러한 관련 규정들의 체계와 내용을 종합하면, 지적소관청은 토지분할신청 또는 지적측량성과도 검사신청이 건축법령에서 규정하는 분할제한 사유에 해당하는지를 심사하여야 하고, 건축법령상 분할제한 규정에 저촉되는 경우에는 그 토지분할신청 또는 지적측량성과도 검사신청을 반려하여야 한다(대법원 1994. 1. 11. 선고 93누18228 판결, 대법원 2018. 6. 28. 선고 2015두47737 판결 등 참조). 이와 같은 법리는 토지분할신청 또는 지적측량성과도 검사신청이 확정판결에 기초한 것이라고 하더라도 마찬가지이다. 그 이유는 다음과 같다. 가. 토지분할이 개발행위허가의 대상이 되는 경우, 신청인이 토지분할을 위한 개발행위 허가신청을 하면서 확정판결을 제출하더라도, 개발행위허가권자는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에서 정한 개발행위 허가 기준 등을 고려하여 반려처분을 할 수 있고, 이러한 반려처분은 확정판결의 효력에 반하는 것이 아니다(대법원 2013. 7. 11. 선고 2013두1621 판결, 대법원 2013. 7. 12. 선고 2012두28582 판결 등 참조). 즉, 토지분할에 관한 사법상의 권리관계가 판결에 의하여 확정되었다고 하더라도, 이에 대한 공법상 규제의 적용이 전면적으로 배제되지 않는다. 여기에 토지분할이 허가사항으로 규정되어 있는 경우와 비교하여 절대적으로 금지되어 있는 경우에는 더 엄격한 규제가 이루어져야 한다는 점을 더하여 보면, 지적소관청은 확정판결에 기초한 토지분할신청 또는 지적측량성과도 검사신청이라고 하더라도 건축법령상의 분할제한 규정에 저촉될 경우 이를 반려할 수 있다고 보아야 한다. 나. 건축법 제57조는 ‘대지의 분할 제한’이라는 제목하에 건축물이 있는 대지는 대통령령으로 정하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 면적에 못 미치게 분할할 수 없고(제1항), 건축법 제44조, 제55조, 제56조, 제58조, 제60조 및 제61조에 따른 기준에 못 미치게 분할할 수 없다고 규정하고 있다(제2항). 「공유토지분할에 관한 특례법」 제6조 제1항 제2호, 「도시 및 주거환경정비법」 제67조 제1항은 건축법 제57조가 토지분할제한 규정인 것을 전제로 규정하고 있다. 따라서 건축법 제57조를 제정한 입법자의 의사는 위 규정으로 단순히 대지면적과 그 지상 건물 크기의 비율만을 제한하려는 것이 아니라 대지 자체의 분할을 제한하려는 취지라고 해석함이 타당하다. 다. 당사자 상호 간의 합의에 기한 법률행위에 따라 토지분할을 신청하더라도 공법상 규제사유에 해당하면 반려되는바, 당사자 사이의 법률행위 확정에 관여하는 법원의 확정판결이 있다고 하더라도, 이를 달리 볼 이유가 없다. 라. 사법상 권리관계에 있어서도 건축법령상 대지의 분할제한은 해당 청구권의 실현에 대한 이행불능사유로 이해되고 있다(대법원 2017. 8. 29. 선고 2016다212524 판결 참조). 그러나 사법상 권리관계에 관한 소송에서는 실체적 권리관계의 유무에 주안점을 두고, 변론주의의 원칙에 따라 당사자들이 주장하는 사항에 대하여만 심리·판단을 하며, 지적소관청 등 관계 행정청이 당사자로서 어떠한 관여도 하지 않으므로, 1필지의 토지 중 일부에 관한 소유권이전등기절차의 이행을 명하는 확정판결에 있어서는 건축법령상 대지의 분할제한이라는 공법상 규제에 관한 고려가 적절히 반영되지 않을 수도 있다. 만약 지적소관청이 확정판결에 기초한 토지분할신청 또는 지적측량성과도 검사신청을 원칙적으로 반려할 수 없다고 볼 경우, 지적소관청은 건축법령상 대지의 분할제한에 관한 규제를 자백간주 등을 이용한 확정판결 또는 이와 같은 효력을 가지는 문서들을 통하여 탈법적으로 회피하려고 하는 경우를 통제할 수 없게 된다. 2. 원심은, 법원의 확정판결에 의한 토지분할신청 또는 지적측량성과도 검사신청의 경우, 지적소관청은 건축법령상 대지의 분할제한 규정에 저촉된다는 이유로 그 신청을 반려할 수 없으므로, 원고가 1필지의 토지 일부에 관하여 점유취득시효에 따른 소유권이전등기절차의 이행을 명하는 확정판결에 기초하여 한 토지분할신청 및 지적측량성과도 검사신청에 있어, 원고가 신청한 대로 분할할 경우 분할의 대상이 된 토지 위에 건축되어 있는 건축물이 건축법 제57조 제2항, 제61조 제1항, 구 건축법 시행령(2023. 9. 12. 대통령령 제33717호로 개정되기 전의 것) 제86조 제1항, 구 「서울특별시 건축 조례」(2023. 12. 29. 서울특별시조례 제9024호로 개정되기 전의 것) 제35조 제1항에서 정한 인접 대지경계선으로부터의 이격거리 기준에 저촉되게 된다는 사정은 토지분할신청 또는 지적측량성과도 검사신청을 반려할 수 있는 사유가 될 수 없다고 판단하였다. 3. 그러나 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 확정판결에 기한 토지분할신청 또는 지적측량성과도 검사신청이라고 하더라도, 건축법령상 대지의 분할제한 규정에 저촉될 경우, 지적소관청은 해당 토지분할신청 또는 지적측량성과도 검사신청을 반려하여야 하므로, 피고가 건축법령에서 정한 인접 대지경계선으로부터의 이격거리 기준에 저촉됨을 처분사유로 한 토지분할신청 반려처분 및 지적측량성과도 검사신청 반려처분은 적법하다. 이와 다른 전제에 선 원심판단에는 확정판결에 기초한 토지분할신청 또는 지적측량성과도 검사신청에 있어서 지적소관청의 심사 대상 및 그 범위에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 이를 지적하는 피고의 상고이유 주장은 이유 있다. 4. 그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 대법관 오경미(재판장) 김선수(주심) 노태악 서경환 |
| 대법원 2018. 6. 28. 선고 2015두47737 판결 [건축허가신청불허가처분취소][공2018하,1482] 【판시사항】 [1] 하나 이상의 필지의 일부를 하나의 대지로 삼으려는 건축허가 신청에서 토지분할이 관계 법령상 제한에 해당되어 명백히 불가능하다고 판단되는 경우, 건축행정청이 토지분할 조건부 건축허가를 거부하여야 하는지 여부(적극) / 토지분할이 재량행위인 개발행위허가의 대상이 되는 경우, 건축행정청이 자신의 심사 결과 토지분할에 대한 개발행위허가를 받기 어렵다고 판단되면 토지분할 조건부 건축허가를 거부할 수 있는지 여부(적극) / 건축허가행정청이 건축법 등 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 요건을 갖춘 자에 대한 건축허가를 거부할 수 있는지 여부(원칙적 소극) [2] 지적소관청이 건축법령이나 국토의 계획 및 이용에 관한 법령 등 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 토지분할신청 내용에 따른 등록을 거부할 수 있는지 여부(소극) [3] 건축물이 미관지구에 걸쳐 있는 경우 그 건축물과 대지의 전부에 대하여 미관지구에 관한 규정을 적용한다는 구 건축법 제54조 제1항 단서, 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제84조 제1항 단서의 규정 취지 및 위 규정을 하나의 대지에서 미관지구에 해당하지 않는 부분의 토지분할을 제한하는 규정으로 볼 수 있는지 여부(소극) 【판결요지】 [1] 구 건축법(2014. 1. 14. 법률 제12246호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1호, 구 건축법 시행령(2013. 11. 20. 대통령령 제24874호로 개정되기 전의 것) 제3조 제2항 제5호에 따르면, 건축행정청은 하나 이상의 필지의 일부를 하나의 대지로 삼아 건축공사를 완료한 후 사용승인을 신청할 때까지 토지분할절차를 완료할 것을 조건으로 건축허가를 할 수 있다(이하 ‘토지분할 조건부 건축허가’라고 한다). 이와 같은 토지분할 조건부 건축허가는, 건축허가 신청에 앞서 토지분할절차를 완료하도록 하는 대신, 건축허가 신청인의 편의를 위해 건축허가에 따라 우선 건축공사를 완료한 후 사용승인을 신청할 때까지 토지분할절차를 완료할 것을 허용하는 취지이다. 행정청이 객관적으로 처분상대방이 이행할 가능성이 없는 조건을 붙여 행정처분을 하는 것은 법치행정의 원칙상 허용될 수 없으므로, 건축행정청은 신청인의 건축계획상 하나의 대지로 삼으려고 하는 ‘하나 이상의 필지의 일부’가 관계 법령상 토지분할이 가능한 경우인지를 심사하여 토지분할이 관계 법령상 제한에 해당되어 명백히 불가능하다고 판단되는 경우에는 토지분할 조건부 건축허가를 거부하여야 한다. 다만 예외적으로 토지분할이 재량행위인 개발행위허가의 대상이 되는 경우, 개발행위에 해당하는 토지분할을 허가할지에 관한 처분권한은 개발행위허가 행정청에 있고, 토지분할 허가 가능성에 관한 건축행정청의 판단이 개발행위허가 행정청의 판단과 다를 여지도 있으므로, 건축행정청은 자신의 심사 결과 토지분할에 대한 개발행위허가를 받기 어렵다고 판단되는 경우에는 개발행위허가 행정청의 전문적인 판단을 먼저 받아보라는 의미에서 건축허가 신청인이 먼저 토지분할절차를 거쳐야 한다는 이유로 토지분할 조건부 건축허가를 거부할 수는 있다. 그러나 이러한 사유가 아니라면 건축행정청은 건축허가신청이 건축법 등 관계 법령에서 정하는 어떠한 제한에 해당되지 않는 이상 같은 법령에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다. [2] 구 측량·수로조사 및 지적에 관한 법률(2014. 6. 3. 법률 제12738호 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률로 개정되기 전의 것) 제79조 제1항 및 그 위임에 따른 구 측량·수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령(2014. 1. 17. 대통령령 제25104호로 개정되기 전의 것) 제65조 제1항, 구 건축법(2014. 1. 14. 법률 제12246호로 개정되기 전의 것) 제57조, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조 제1항 제4호 및 그 위임에 따른 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제51조 제1항 제5호의 체계와 내용을 종합하면, 지적소관청은 토지분할신청이 건축법령이나 국토계획법령 등 관계 법령에서 정하는 어떠한 제한에 해당되지 않는 이상 신청내용에 따라 토지분할 등록을 하여야 하고, 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다. [3] 구 건축법(2014. 1. 14. 법률 제12246호로 개정되기 전의 것) 제54조 제1항 단서, 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2017. 4. 18. 법률 제14795호로 개정되기 전의 것) 제84조 제1항 단서는 건축물이 미관지구에 걸쳐 있는 경우 그 건축물과 대지의 전부에 대하여 미관지구에 관한 규정을 적용한다고 규정하였다. 그러나 이는 특정한 건축물의 전부 또는 일부가 미관지구에 걸쳐 있는 경우에 건축물과 대지 전부에 대하여 편의상 일률적으로 미관지구에 관한 규정이 적용되도록 함으로써 예외적으로 도시계획적 규제를 확장하는 취지이다. 게다가 대지 중 일부만 미관지구에 걸쳐 있는 경우에까지 대지 전부에 대하여 미관지구에 관한 규정을 적용하도록 하는 취지는 아니다. 따라서 이러한 규정의 취지를 고려해 보면, 위 규정은 하나의 대지가 둘 이상의 용도지역·용도지구·용도구역에 걸쳐 있는 경우 건폐율, 용적률 등 건축제한을 적용하는 방법에 관하여 기준을 정한 것일 뿐, 하나의 대지에서 미관지구에 해당하지 않는 부분의 토지분할까지 제한하는 취지로는 볼 수 없다. 【참조조문】 [1] 구 건축법(2014. 1. 14. 법률 제12246호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1호, 구 건축법 시행령(2013. 11. 20. 대통령령 제24874호로 개정되기 전의 것) 제3조 제2항 제5호 [2] 구 측량·수로조사 및 지적에 관한 법률(2014. 6. 3. 법률 제12738호 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률로 개정되기 전의 것) 제79조 제1항(현행 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제79조 제1항 참조), 구 측량·수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령(2014. 1. 17. 대통령령 제25104호로 개정되기 전의 것) 제65조 제1항(현행 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령 제65조 제1항 참조), 구 건축법(2014. 1. 14. 법률 제12246호로 개정되기 전의 것) 제57조, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항 제4호, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제51조 제1항 제5호 [3] 구 건축법(2014. 1. 14. 법률 제12246호로 개정되기 전의 것) 제54조 제1항, 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2017. 4. 18. 법률 제14795호로 개정되기 전의 것) 제84조 제1항 【참조판례】 [1] 대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두8946 판결(공2009하, 1777) 대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두22962 전원합의체 판결(공2013상, 54) [2] 대법원 1994. 1. 11. 선고 93누18228 판결(공1994상, 732) 【전 문】 【원고, 피상고인】 롯데쇼핑 주식회사 (소송대리인 법무법인 중원 담당변호사 김수학 외 1인) 【피고, 상고인】 울산광역시 남구청장 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 이재형 외 2인) 【피고보조참가인, 상고인】 피고보조참가인 (소송대리인 법무법인 원율 담당변호사 신면주 외 1인) 【원심판결】 부산고법 2015. 6. 24. 선고 2014누21905 판결 【주 문】 상고를 모두 기각한다. 상고비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인이, 나머지 부분은 피고가 각 부담한다. 【이 유】 피고와 피고보조참가인의 상고이유를 함께 판단한다. 1. 상고이유 제1점, 제4점에 대하여 가. (1) 구 건축법(2014. 1. 14. 법률 제12246호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제2조 제1호는 ‘대지(대지)’를 “「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」에 따라 각 필지(필지)로 나눈 토지를 말한다. 다만 대통령령으로 정하는 토지는 둘 이상의 필지를 하나의 대지로 하거나 하나 이상의 필지의 일부를 하나의 대지로 할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 그 위임에 따라 구 건축법 시행령(2013. 11. 20. 대통령령 제24874호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제3조 제2항 제5호는 ‘하나 이상의 필지의 일부를 하나의 대지로 할 수 있는 토지’에 해당하는 경우의 하나로 “법 제22조에 따른 사용승인을 신청할 때 필지를 나눌 것을 조건으로 건축허가를 하는 경우: 그 필지가 나누어지는 토지”라고 규정하고 있다. 위 규정들에 의하면, 건축행정청은 하나 이상의 필지의 일부를 하나의 대지로 삼아 건축공사를 완료한 후 사용승인을 신청할 때까지 토지분할절차를 완료할 것을 조건으로 건축허가를 할 수 있다(이하 ‘토지분할 조건부 건축허가’라고 한다). 이와 같은 토지분할 조건부 건축허가는, 건축허가 신청에 앞서 토지분할절차를 완료하도록 하는 대신, 건축허가 신청인의 편의를 위해 건축허가에 따라 우선 건축공사를 완료한 후 사용승인을 신청할 때까지 토지분할절차를 완료할 것을 허용하는 취지이다. 행정청이 객관적으로 처분상대방이 이행할 가능성이 없는 조건을 붙여 행정처분을 하는 것은 법치행정의 원칙상 허용될 수 없으므로, 건축행정청은 신청인의 건축계획상 하나의 대지로 삼으려고 하는 ‘하나 이상의 필지의 일부’가 관계 법령상 토지분할이 가능한 경우인지를 심사하여 토지분할이 관계 법령상 제한에 해당되어 명백히 불가능하다고 판단되는 경우에는 토지분할 조건부 건축허가를 거부하여야 한다. 다만 아래에서 살펴보는 바와 같이, 예외적으로 토지분할이 재량행위인 개발행위허가의 대상이 되는 경우, 개발행위에 해당하는 토지분할을 허가할지에 관한 처분권한은 개발행위허가 행정청에 있고, 토지분할 허가 가능성에 관한 건축행정청의 판단이 개발행위허가 행정청의 판단과 다를 여지도 있으므로, 건축행정청은 자신의 심사 결과 토지분할에 대한 개발행위허가를 받기 어렵다고 판단되는 경우에는 개발행위허가 행정청의 전문적인 판단을 먼저 받아보라는 의미에서 건축허가 신청인이 먼저 토지분할절차를 거쳐야 한다는 이유로 토지분할 조건부 건축허가를 거부할 수는 있다. 그러나 이러한 사유가 아니라면 건축행정청은 건축허가신청이 건축법 등 관계 법령에서 정하는 어떠한 제한에 해당되지 않는 이상 같은 법령에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다(대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두22962 전원합의체 판결 참조). (2) 구 측량·수로조사 및 지적에 관한 법률(2014. 6. 3. 법률 제12738호로 개정되기 전의 것) 제79조 제1항 및 그 위임에 따른 구 측량·수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령(2014. 1. 17. 대통령령 제25104호로 개정되기 전의 것) 제65조 제1항에 의하면, 토지소유자는 “소유권이전, 매매 등을 위하여 필요한 경우”와 “토지이용상 불합리한 지상 경계를 시정하기 위한 경우”에는 지적소관청에 토지분할을 신청할 수 있다. 그리고 구 건축법 제57조는 ‘건축물이 있는 대지’를 분할하는 것을 일정한 경우에 금지하고 있고, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라고 한다) 제56조 제1항 제4호 및 그 위임에 따른 국토계획법 시행령 제51조 제1항 제5호는 ‘건축물이 있는 대지 외의 토지’의 분할을 일정한 경우에 개발행위허가 대상으로 규정하고 있다. 이러한 관련 규정들의 체계와 내용을 종합하면, 지적소관청은 토지분할신청이 건축법령이나 국토계획법령 등 관계 법령에서 정하는 어떠한 제한에 해당되지 않는 이상 그 신청내용에 따라 토지분할 등록을 하여야 하고, 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다고 보아야 한다(대법원 1994. 1. 11. 선고 93누18228 판결 등 참조). 한편 구 건축법 제54조 제1항 단서, 구 국토계획법(2017. 4. 18. 법률 제14795호로 개정되기 전의 것) 제84조 제1항 단서는 건축물이 미관지구에 걸쳐 있는 경우 그 건축물과 대지의 전부에 대하여 미관지구에 관한 규정을 적용한다고 규정하였다. 그러나 이는 특정한 건축물의 전부 또는 일부가 미관지구에 걸쳐 있는 경우에 건축물과 대지 전부에 대하여 편의상 일률적으로 미관지구에 관한 규정이 적용되도록 함으로써 예외적으로 그 도시계획적 규제를 확장하는 취지이다. 게다가 그 대지 중 일부만 미관지구에 걸쳐 있는 경우에까지 대지 전부에 대하여 미관지구에 관한 규정을 적용하도록 하는 취지는 아니다. 따라서 이러한 규정의 취지를 고려해 보면, 위 규정은 하나의 대지가 둘 이상의 용도지역·용도지구·용도구역에 걸쳐 있는 경우 건폐율, 용적률 등 건축제한을 적용하는 방법에 관하여 기준을 정한 것일 뿐, 하나의 대지에서 미관지구에 해당하지 않는 부분의 토지분할까지 제한하는 취지로는 볼 수 없다. 나. 원심이 인용한 제1심판결 이유에 의하면, 다음과 같은 사정을 알 수 있다. (1) 원고는 2013. 4. 19. 피고에게, 롯데마트 울산점이 있는 울산 남구 달동 830-1 대 21,969.4㎡(이하 ‘이 사건 대지’라고 한다) 중 지상주차장 용도로 사용하고 있는 663㎡ 부분을 분할하여 그 분할한 대지(이하 ‘이 사건 주유소예정부지’라고 한다)에 건축면적 170.09㎡의 주유소를 신축하겠다는 내용으로 건축허가신청을 하였다. (2) 이 사건 대지 및 롯데마트 울산점의 건축물은 미관지구에 걸쳐 있으나, 이 사건 주유소예정부지는 미관지구에 해당하지 않는다. (3) 피고는 2013. 5. 3. 원고에게 롯데마트 울산점의 주차장 내 사고위험 증가 및 교통혼잡 유발, 인근 교통체증 유발 및 그로 인한 교통사고 우려, 인근 주민 및 상인들의 집단민원 등을 이유로 원고의 주유소 건축허가신청을 거부하는 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다). 다. 위와 같은 사정들을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 다음과 같이 판단할 수 있다. (1) 원고의 주유소 건축허가신청이 건축법 등 관계 법령에서 정하는 어떠한 제한에 해당된다고 볼 만한 사정이 확인되지 않는다. (2) 원고의 주유소 건축허가신청에 대하여, 피고는 이 사건 대지에서 이 사건 주유소예정부지를 분할하는 것이 관계 법령상 가능한지를 심사하여, 토지분할이 관계 법령상 제한에 해당되어 불가능하거나 그에 대한 개발행위허가를 받기 어렵다고 판단되는 경우에는 토지분할 조건부 건축허가를 거부할 수 있으나, 이것이 원고가 토지분할절차를 거쳐야 한다는 점 외에 다른 사유를 들어 건축허가를 거부할 수 있는 재량을 의미하는 것은 아니다. (3) 이 사건 대지에서 이 사건 주유소예정부지를 분할하는 것은 ‘건축물이 있는 대지’를 분할하는 것이므로 국토계획법령상 개발행위허가의 대상에 해당하지 않으며, 그 밖에 건축법령 등 관계 법령에서 정하는 어떠한 제한에 해당된다고 볼 만한 사정이 확인되지 않는다. 만일 피고가 원고의 주유소 건축허가신청을 심사한 결과, 위와 같은 토지분할이 관계 법령상 불가능할 것으로 판단하였다면, 피고는 원고에게 이를 이유로 토지분할 조건부 건축허가를 거부할 수 있을 것이다. 그렇지만 이 사건에서 피고는 그러한 이유로 원고의 주유소 건축을 불허가한 것이 아니다. 오히려 피고가 이 사건 처분을 하면서 제시한 처분사유들은 위와 같은 토지분할이 가능함을 당연한 전제로 한 것으로 볼 수 있다. 라. 원심은, 원고의 건축허가신청이 관계 법령에서 정하는 건축허가의 제한사유에 해당하지 않고, 건축허가를 제한할 만한 중대한 공익상의 필요도 인정되지 않는다고 판단하였다. 원심의 이러한 판단은 앞서 본 법리에 기초한 것으로서, 거기에 상고이유 주장과 같이 토지분할 조건부 건축허가의 법적 성격, 건축불허가처분의 위법사유 등에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다. 2. 상고이유 제2점, 제3점 및 피고보조참가인의 상고이유에 대하여 가. 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가 또는 변경할 수 있고, 이러한 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지에 따라 결정하여야 한다(대법원 2014. 5. 16. 선고 2013두26118 판결 등 참조). 나. 피고가 주장하는 상고이유 제2점, 제3점 및 피고보조참가인이 주장하는 상고이유는 모두 피고가 이 사건 처분을 하면서 제시한 처분사유들과 기본적 사실관계의 동일성이 인정되지 아니하는 사정들을 주장하는 것에 불과하므로, 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다. 같은 취지에서 원심이 피고와 피고 보조참가인의 위 주장들을 배척한 것은 정당하고, 이러한 원심의 판단에 처분절차 및 처분의 이유제시에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다. 3. 결론 그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인이, 나머지 부분은 피고가 각 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 대법관 김신(재판장) 박상옥 이기택(주심) 박정화 |
2) 구체적인 판단
앞서 인정한 사실과 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 원고들이 토지분할을 신청하면서 지적측량성과도를 제출하지 아니하였다거나 지적측량 성과검사를 받지 않아 토지분할 요건을 갖추지 못하였다는 처분사유는 인정되지 않는다고 봄이 타당하다.
가) 공간정보관리법 제79조 제1항, 같은 법 시행령 제65조 제1항 제1호, 제2항, 같은 법 시행규칙 제83조 제1항에서는, 토지의 분할을 신청할 때에는 분할 사유를 적은 신청서에 분할 허가 대상인 토지의 경우 그 허가서 사본을 첨부하여야 한다고만 규정하고 있을 뿐, 분할 신청서에 지적측량성과도를 첨부해야 한다는 규정은 두고 있지 않다. 또한 공간정보관리법 시행규칙 [별지 제75호 서식]인 토지이동 신청서에도 지적측량성과도를 첨부하여야 한다고 명시하고 있지 않다. 이에 따르면, 지적측량성과도가 제출되지 않았다는 사정 그 자체만으로 토지분할신청을 반려할 수 있는 제한사유가 존재한다고 볼 수 없다.
나) 지적측량수행자가 토지분할신청을 하기 위해 지적측량을 하고, 측량성과에 대한 검사를 신청할 경우, 지적소관청은 건축법 등 관계 법령에 따른 분할제한 저촉 여부 등을 판단하여 측량성과가 정확하다고 인정하면 지적측량성과도를 지적측량수행자에게 발급하여야 하고, 지적측량수행자는 측량의뢰인에게 그 지적측량성과도를 포함한 지적측량 결과부를 지체 없이 발급하여야 한다(지적측량 시행규칙 제28조 제2항 제3호). 위와 같은 지적측량성과도 발급 절차에 비추어 보더라도, 지적소관청으로서는 측량성과 검사를 거쳐 지적측량성과도의 발급 주체로서 지적측량성과도를 보유하게 되므로, 토지소유자 등으로부터 지적측량성과도를 따로 제출받아야 할 필요가 있다고 보기도 어렵다[지적법 시행규칙이 2002. 2. 26. 행정자치부령 제162호로 개정되기 전에는 토지소유자가 토지의 분할을 신청할 때 첨부해야 할 서류로 ‘분할측량성과도’를 요구하였으나(제20조 제1항 제1호), 지적법 시행규칙이 2002. 2. 26. 행정자치부령 제162호로 개정되면서 제24조에서 국민의 편의를 도모하고자 토지분할을 신청할 때 첨부하여야 할 서류 중 측량성과도를 첨부서류에서 제외하기도 하였다.1)].
| 1) 측량법, 지적법 및 수로업무법을 통합하여 2009. 6. 9. 법률 제9774호로 측량수로조사 및 지적에 관한 법률이 제정되었고, 2014. 6. 3. 법률 제12738호로 제명을 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률로 변경하였다. |
다) 한국국토정보공사는 원고 회사 및 S의 의뢰에 따라 이 사건 토지의 분할을 위해 수행한 지적측량을 토대로 피고에게 지적측량 성과검사신청을 하였으나, 피고는 이 사건 토지가 사고지로 등재되어 있음을 이유로 이를 반려하였고, 이러한 피고의 입장은 원고들의 공유지분 취득 이후에도 달라지지 않았다. 이로 인해 원고들은 지적측량성과도를 구비하지 못한 채 토지분할신청을 하였다. 피고가 이처럼 지적측량 성과검사신청을 받아들이지 아니하면서도 원고들에게 지적측량성과도가 제출되지 않았다거나 지적측량 성과검사가 이루어지지 않았다는 표면적인 이유를 들며 토지분할신청을 반려하는 것은 모순이다.
라) 나아가 다음과 같은 이유에서 지적측량 성과검사신청에 대한 적법한 반려사유가 존재한다고 보기도 어려우므로, 피고가 지적측량 성과검사가 이루어지지 않았다거나 지적측량 성과검사신청 반려 대상에 해당한다는 사유를 들어 원고들의 토지분할 신청을 거부할 수도 없다고 봄이 타당하다.
① 이 사건 토지가 무단으로 형질변경되고 원상복구가 되어 있지 않은 상태라는 사정은 국토계획법에 따른 개발행위허가 제한사유에 해당할 수 있을지언정 건축법 등 관계법령에서 정한 분할제한 사유에는 해당하지 않는다.
② 국토계획법 제56조 제1항 제4호, 같은 법 시행령 제51조 제5호 가목, 나목, 다목에 의하면, 녹지지역·관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역 안에서 관계 법령에 따른 허가·인가 등을 받지 아니하고 행하는 토지의 분할, 건축법 제57조 제1항에 따른 분할제한면적 미만으로의 토지의 분할, 관계 법령에 의한 허가·인가 등을 받지 아니하고 행하는 너비 5미터 이하로의 토지의 분할은 모두 개발행위로서 허가를 받아야 한다. 그런데 이 사건 토지는 도시지역 중 제1종전용주거지역에 해당하고, 건축법 제57조 제1항에서 정한 일정 면적 미만의 분할이 제한되는 건축물이 있는 대지에 해당하지 않으며, 분할 대상 면적이 너비 5미터 이하에 해당하지도 않는다. 따라서 이 사건 토지의 분할은 위 각 규정에 따른 개발행위허가 대상에 해당하지 않고, 달리 원고들의 신청 내용이 관계 법령에 위배된다고 볼 근거도 없다.
③ 서울특별시 도시계획 조례 제68조의2 제2호는 ‘사고지(고의 또는 불법으로 임목이 훼손되었거나 지형이 변경되어 원상회복이 이루어지지 않은 토지)’를 토지이용계획확인서에 명시할 대상으로 정하고 있고, 같은 조례 제24조 [별표 1] 제1호 라목 (2)의 (마)는 ‘사고지로서 토지이용계획확인서에 그 사실이 명시된 경우’를 국토계획법에 따른 개발행위허가 대상에서 배제하고 있으나, 이를 토지분할 제한 사유로 삼고 있지는 않다.
④ 나아가 위와 같은 사고지 명시의 목적은 무단형질변경행위가 있거나 형질변경허가취소로 형질변경이 위법한 상태가 된 경우, 원상회복이 마쳐질 때까지 사고지 관련 정보를 토지이용계획확인서에 명시하여 새로운 개발행위를 허가하지 아니함으로써 위법행위를 단속하는 행정청의 권능이 무력화되는 것을 방지하고 관련 법령의 제한규정을 회피하는 것을 예방하기 위한 것이다. 그런데 토지분할은 사적인 권리관계의 정리를 위한 것일 뿐 그 자체로 형질변경 내지 개발행위와 동일하게 보기 어려울 뿐 아니라, 서울특별시 도시계획 조례 시행규칙은 복원이 완료된 사고지에 한하여 사고지 명시를 해제하도록 규정하고 있을 뿐이어서 토지의 분할이라는 사정만으로 사고지 명시가 해제된다고 볼 아무런 근거도 없다. 결국 이 사건 토지가 분할된다고 하여 사고지 명시 제도의 취지가 훼손된다거나 개발행위허가 제한에 관한 법령의 규정을 편법적으로 회피할 수 있다고 볼 수도 없으므로, 사고지라는 이유만으로 토지분할을 반드시 금지하여야 할 합리적 근거를 찾기도 어렵다.
3. 결론
그렇다면 원고들의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결 한다
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