이유
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제76조제5항제4호에서는 자연환경보전지역 중 「자연공원법」에 따른 공원구역의 경우 건축물이나 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관하여는 「자연공원법」에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있는데, 구 「자연공원법」(2011. 4. 5. 법률 제10548호로 개정되어 2011. 10. 6. 시행되기 전의 것을 말하며, 이하 “구 자연공원법”이라 함) 제18조제2항제4호에 따르면 공원밀집마을지구에서는 자연공원의 보전·관리에 심각한 지장을 주지 아니하는 행위를 할 수 있고, 이에 따라 구 「자연공원법 시행령」(2011. 9. 30. 대통령령 제23194호로 개정되어 2011. 10. 6. 시행되기 전의 것을 말하며, 이하 “구 자연공원법 시행령”이라 함) 제14조의5에서는 “공원밀집마을지구의 보전·관리에 심각한 지장을 주는 행위”를 각 호로 규정하면서 「건축법 시행령」 별표 1 제15호의 숙박시설(「관광진흥법」 제3조제1항제2호에 따른 관광숙박업을 위한 시설은 제외하며, 이하 같음)의 설치는 포함시키지 않고 있습니다.
한편, 「농지법」 제37조제1항제3호에서는 국토계획법에 따른 도시지역·계획관리지역 및 개발진흥지구에 있는 농지가 아닌 이상, 농업의 진흥이나 농지의 보전을 해칠 우려가 있는 시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지로 사용하려는 농지는 전용을 허가할 수 없다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제44조제3항제1호에서는 이러한 농지전용허가 제한대상시설로 「건축법 시행령」 별표 1 제15호에 따른 숙박시설을 규정하고 있는바, 국토계획법에 따른 자연환경보전지역 중 구 자연공원법 제18조제1항제4호에 따른 공원밀집마을지구 내 농지에 숙박시설을 설치할 수 있는지가 문제됩니다.
먼저, 국토계획법은 국토의 이용·개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 하는 법률이고, 「자연공원법」은 자연공원의 지정·보전 및 관리에 관한 사항을 규정함으로써 자연생태계와 자연 및 문화경관 등을 보전하고 지속 가능한 이용을 도모함을 목적으로 하는 법률임에 반하여, 「농지법」은 농지의 소유·이용 및 보전 등에 필요한 사항을 정함으로써 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성 향상을 바탕으로 농업 경쟁력 강화와 국민경제의 균형 있는 발전 및 국토 환경 보전에 이바지하는 것을 목적으로 하는 법률로서, 이와 같이 입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른
법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 어떤 행위가 양 법률의 요건에 모두 해당한다면 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 요건을 모두 갖추어야 한다고 할 것입니다.
그런데, 국토계획법 제76조는 용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 규정으로, 같은 조 제5항제4호에서는 자연환경보전지역 중 「자연공원법」에 따른 공원구역의 경우 건축물의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관하여 「자연공원법」에서 정하는 바에 따르도록 하고 있으나, 여기서의 제한은 건축물 그 자체, 즉, 건축 제한을 의미하는 것이지 그 부지에 대한 것까지도 규율하는 것으로는 볼 수 없고, 특히 그 부지가 농지인 경우 「자연공원법」이 「농지법」보다 우선 적용된다는 명문의 규정이 없는 한 농지전용에 대한 제한은 국토계획법에 의한 용도지역·용도지구의 구분·지정에 따른 건축제한과는 별도로 「농지법」에서 규정하고 있으므로, 농지에 시설을 설치하기 위하여 농지전용허가를 받아야 하는 경우 농지전용허가를 할 수 있는지는 「농지법」에 규정한 바에 따라서 정하여진다고 할 것입니다(법제처 2006. 6. 29. 회신 06-0133 해석례, 법제처 2012. 10. 17. 회신 12-0522 해석례 참조).
그렇다면, 이 사안의 경우 숙박시설 설치 행위가 「자연공원법」상 허용되더라도 그 부지가 농지이므로 「농지법」상 농지전용허가 대상 여부를 검토하여야 할 것인데, 같은 법 제37조제1항제3호 및 같은 법 시행령 제44조제3항제1호에서는 「건축법 시행령」 별표 1 제15호에 따른 숙박시설을 원칙적으로 농지전용허가의 제한대상시설로 하되, 예외적으로 도시지역·계획관리지역 및 개발진흥지구에 있는 농지에 대하여는 농지전용허가가 가능하다고 규정하고 있는바, 자연환경보전지역은 이러한 예외에 해당하지 않으므로 위 숙박시설의 부지에 대해 농지전용허가를 할 수 없다고 할 것입니다.
따라서, 국토계획법에 따른 자연환경보전지역 중 구 자연공원법 제18조제1항제4호에 따른 공원밀집마을지구 내의 농지의 경우, 「농지법」상 농지전용허가 대상이 아닌 「건축법 시행령」 별표 1 제15호에 따른 숙박시설을 설치할 수 없다고 할 것입니다.