재개발구역에서 학교용지부담금 부과요건/산정요건-구청장의 재량권일탈 여부 (소극)

2020두49041   기타부담금부과처분취소   (바)   파기환송

[학교용지부담금 부과처분의 취소를 구하는 사건]

◇1. 학교용지부담금 부과요건 및 산정기준에 관한 학교용지법 규정이 명확성의 원칙에 위배되는지 여부(소극),

2. 학교용지부담금 부과 및 면제의 재량권 일탈·남용 판단기준◇ 

  1. 1) 구 「학교용지 확보 등에 관한 특례법」(2017. 3. 21. 법률 제14604호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘학교용지법’이라 한다)은 학교용지의 조성․개발․공급과 관련 경비의 부담 등에 관한 특례를 규정하여 학교용지의 확보 등을 쉽게 하려는 법률이다(제1조). 이에 필요한 재정을 충당하기 위하여 부담금을 개발사업시행자에게 부과하는 것은 개발사업시행자가 위와 같은 학교시설 확보의 필요성을 유발하였기 때문이다. 따라서 학교용지법상 부담금은 주택이 신규로 공급되어 학교시설 확보의 필요성을 유발하는 개발사업분을 기준으로 산정되어야 함을 알 수 있다(대법원 2017. 12. 28. 선고 2017두30122 판결 참조). 

대법원 2017. 12. 28. 선고 2017두30122 판결 [학교용지부담금부과처분무효확인][공2018상,438] 【판시사항】 [1] 행정처분이 당연무효라 하기 위한 요건 및 법령 규정의 문언만으로는 처분 요건의 의미가 분명하지 않지만 그에 관하여 법원이나 헌법재판소의 분명한 판단이 있고, 행정청이 판단 내용에 따라 법령 규정을 해석·적용하는 데에 아무런 법률상 장애가 없는데도 합리적 근거 없이 사법적 판단과 어긋나게 행정처분을 한 경우, 하자가 객관적으로 명백한지 여부(적극)  [2] 구 학교용지 확보 등에 관한 특례법 제5조 제1항 단서 제5호 중 도시 및 주거환경정비법 제2조 제2호 (나)목의 규정에 따른 ‘주택재개발사업’에 관한 부분에 근거하여 주택재개발사업자에 대하여 부담금을 부과할 때, 조합원분양분 외에 현금청산분까지 제외한 후 그 나머지에 대한 부담금을 부과하여야 하는지 여부 (적극)  [3] 법률상 정해진 처분 요건에 따라 부담금을 부과·징수하는 침익적 처분의 근거 법령에 대한 헌법불합치결정이 있은 후 개선입법이 없는 경우, 행정청이 사법적 판단에 따라 위헌이라고 판명된 내용과 동일한 취지로 부담금 부과처분을 하여서는 안 되는지 여부(적극) / 행정청에 위헌적 내용의 법령을 계속 적용할 의무가 있는지 여부(소극) 및 행정청이 위와 같이 부담금 처분을 하지 않는 데에 법률상 장애가 있는지 여부 (소극)  【판결요지】 [1] 행정처분이 당연무효라고 하기 위해서는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 한다.  특히 법령 규정의 문언만으로는 처분 요건의 의미가 분명하지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있었더라도 해당 법령 규정의 위헌 여부 및 그 범위, 법령이 정한 처분 요건의 구체적 의미 등에 관하여 법원이나 헌법재판소의 분명한 판단이 있고, 행정청이 그러한 판단 내용에 따라 법령 규정을 해석·적용하는 데에 아무런 법률상 장애가 없는데도 합리적 근거 없이 사법적 판단과 어긋나게 행정처분을 하였다면 그 하자는 객관적으로 명백하다고 봄이 타당하다.  [2] 구 학교용지 확보 등에 관한 특례법(2015. 1. 20. 법률 제13006호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 학교용지법’이라고 한다)은 학교용지의 조성·개발·공급과 관련 경비의 부담 등에 관한 특례를 규정하여 학교용지의 확보 등을 쉽게 하려는 법률이다(제1조). 이에 필요한 재정을 충당하기 위하여 부담금을 개발사업의 시행자에게 부과하는 것은 개발사업의 시행자가 위와 같은 학교시설 확보의 필요성을 유발하였기 때문이다. 따라서 주택재개발사업의 시행으로 공동주택을 건설하는 경우에도 신규로 주택이 공급되어 학교시설 확보의 필요성을 유발하는 개발사업분만을 기준으로 부담금의 부과 대상을 정함이 옳다.  그런데 주택재개발사업에서 조합원분양분과 현금청산분은 모두 신규로 주택이 공급되는 것이 아니어서 학교시설 확보의 필요성을 유발하지 아니한다는 점에서 차이가 없다. 따라서 구 학교용지법 제5조 제1항 단서 제5호 중 도시 및 주거환경정비법 제2조 제2호 (나)목의 규정에 따른 ‘주택재개발사업’에 관한 부분에 근거하여 주택재개발사업자에 대하여 부담금을 부과할 때 조합원분양분뿐만 아니라 현금청산분까지 제외한 후 그 나머지에 대한 부담금을 부과하여야 한다.  [3] 수익적 처분의 근거 법령이 특정한 유형의 사람에 대한 지급 등 수익처분의 근거를 마련하고 있지 않다는 점이 위헌이라는 이유로 헌법불합치 결정이 있더라도, 행정청은 그와 관련한 개선입법이 있기 전에는 해당 유형의 사람에게 구체적인 수익적 처분을 할 수는 없을 것이다. 그러나 이와 달리 법률상 정해진 처분 요건에 따라 부담금을 부과·징수하는 침익적 처분을 하는 경우에는, 어떠한 추가적 개선입법이 없더라도 행정청이 사법적 판단에 따라 위헌이라고 판명된 내용과 동일한 취지로 부담금 부과처분을 하여서는 안 된다는 점은 분명하다. 나아가 이러한 결론은 법질서의 통일성과 일관성을 확보하려는 법치주의의 당연한 귀결이므로, 행정청에 위헌적 내용의 법령을 계속 적용할 의무가 있다고 볼 수 없고, 행정청이 위와 같은 부담금 처분을 하지 않는 데에 어떠한 법률상 장애가 있다고 볼 수도 없다.  【참조조문】 [1] 행정소송법 제19조 [2] 구 학교용지 확보 등에 관한 특례법(2015. 1. 20. 법률 제13006호로 개정되기 전의 것) 제1조, 제5조 제1항 제5호 [3] 행정소송법 제1조[행정처분일반], 제19조  【전 문】 【원고, 피상고인】 답십리제16구역주택재개발정비사업조합 (소송대리인 법무법인 한승 담당변호사 김현호 외 2인) 【피고, 상고인】 서울특별시 동대문구청장 (소송대리인 변호사 송양근) 【원심판결】 서울고법 2016. 12. 2. 선고 2016누35672 판결 【주 문】 상고를 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다. 【이 유】 상고이유를 판단한다. 1. 행정처분이 당연무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 한다.  특히 법령 규정의 문언만으로는 처분 요건의 의미가 분명하지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있었더라도 해당 법령 규정의 위헌 여부 및 그 범위, 그 법령이 정한 처분 요건의 구체적 의미 등에 관하여 법원이나 헌법재판소의 분명한 판단이 있고, 행정청이 그러한 판단내용에 따라 법령 규정을 해석·적용하는 데에 아무런 법률상 장애가 없는데도 합리적 근거 없이 사법적 판단과 어긋나게 행정처분을 하였다면 그 하자는 객관적으로 명백하다고 봄이 타당하다.  2. 가. 구 학교용지 확보 등에 관한 특례법(2015. 1. 20. 법률 제13006호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 학교용지법’이라고 한다) 제5조 제1항 단서 제5호는 학교용지부담금(이하 ‘부담금’이라고 한다) 부과 대상의 예외로 “도시 및 주거환경정비법 제2조 제2호 (나)목부터 (라)목까지의 규정에 따른 정비사업지역의 기존 거주자와 토지 및 건축물의 소유자에게 분양하는 경우”(이하 ‘조합원분양분’이라고 한다)를 규정하고 있었다.  그런데 헌법재판소는 2014. 4. 24. ‘주택재개발사업으로 건설된 주택 가운데 현금청산의 대상이 되어 제3자에게 일반분양하는 가구(이하 ‘현금청산분’이라고 한다)도 기존 소유자에게 귀속되어야 할 가구를 제3자에게 일반분양하는 것으로서 결과적으로 가구 수가 증가하지 않으므로 이에 대하여 부담금을 부과하는 것은 불합리하고, 따라서 현금청산분을 부담금 부과대상에서 제외하지 아니한 것은 평등원칙에 위배된다’는 이유로, “구 학교용지법 제5조 제1항 단서 제5호 중 도시 및 주거환경정비법 제2조 제2호 (나)목의 규정에 따른 ‘주택재개발사업’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라고 한다)은 헌법에 합치되지 아니한다. 위 법률 조항은 2014. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용된다.”라는 헌법불합치결정(이하 ‘이 사건 헌법불합치결정’이라고 한다)을 선고하였다(헌법재판소 2014. 4. 24. 선고 2013헌가28 전원재판부 결정).  그 후 이 사건 법률조항은 2015. 1. 20. “... 정비사업 시행 결과 해당 정비구역 내 가구 수가 증가하지 아니하는 경우”로 개정되어 조합원분양분 외에 현금청산분도 부담금 부과대상에서 제외하였으나, 그 부칙(법률 제13006호, 2015. 1. 20.) 규정에 따라 개정조항은 2015. 1. 20.부터 적용된다.  나. 구 학교용지법은 학교용지의 조성·개발·공급과 관련 경비의 부담 등에 관한 특례를 규정하여 학교용지의 확보 등을 쉽게 하려는 법률이다(제1조). 이에 필요한 재정을 충당하기 위하여 부담금을 개발사업의 시행자에게 부과하는 것은 개발사업의 시행자가 위와 같은 학교시설 확보의 필요성을 유발하였기 때문이다. 따라서 주택재개발사업의 시행으로 공동주택을 건설하는 경우에도 신규로 주택이 공급되어 학교시설 확보의 필요성을 유발하는 개발사업분만을 기준으로 부담금의 부과 대상을 정함이 옳다.  그런데 주택재개발사업에서 조합원분양분과 현금청산분은 모두 신규로 주택이 공급되는 것이 아니어서 학교시설 확보의 필요성을 유발하지 아니한다는 점에서 차이가 없다. 따라서 이 사건 법률조항에 근거하여 주택재개발사업자에 대하여 부담금을 부과할 때에 조합원분양분뿐만 아니라 현금청산분까지 제외한 후 그 나머지에 대한 부담금을 부과하여야 한다. 헌법재판소 역시 같은 취지에서 이 사건 법률조항의 위헌성을 확인한 것이고, 다만 기존에 조합원분양분을 부담금 부과 제외대상으로 정하는 부분에 한하여 잠정 적용을 명한 것이다.  다. 위와 같이 이 사건 법률조항이 정한 처분 요건에 관하여 조합원분양분뿐만 아니라 현금청산분에 대하여도 부담금을 부과하여서는 아니 된다는 분명한 사법적 판단이 있었으므로, 행정청으로서는 이러한 판단에 따라 현금청산분에 대하여 부담금을 부과하여서는 아니 됨이 명백하다. 수익적 처분의 근거 법령이 특정한 유형의 사람에 대한 지급 등 수익처분의 근거를 마련하고 있지 않다는 점이 위헌이라는 이유로 헌법불합치 결정이 있더라도, 행정청은 그와 관련한 개선입법이 있기 전에는 해당 유형의 사람에게 구체적인 수익적 처분을 할 수는 없을 것이다. 그러나 이와 달리, 법률상 정해진 처분 요건에 따라 부담금을 부과·징수하는 침익적 처분을 하는 경우에는, 어떠한 추가적 개선입법이 없더라도 행정청이 사법적 판단에 따라 위헌이라고 판명된 내용과 동일한 취지로 부담금 부과처분을 하여서는 안 된다는 점은 분명하다. 나아가 이러한 결론은 법질서의 통일성과 일관성을 확보하려는 법치주의의 당연한 귀결이므로, 행정청에 위헌적 내용의 법령을 계속 적용할 의무가 있다고 볼 수 없고, 행정청이 위와 같은 부담금 처분을 하지 않는 데에 어떠한 법률상 장애가 있다고 볼 수도 없다.  3. 원심은, 피고가 이 사건 헌법불합치결정 이후인 2014. 9. 29. 원고에 대하여 이 사건 법률조항에 근거하여 현금청산분까지 포함하여 부담금을 부과하는 이 사건 제4처분을 한 사실을 인정한 다음, 이 사건 법률조항을 적용할 때에 ‘기존에 비하여 가구 수가 증가하지 않는 경우’에는 부담금을 부과하여서는 아니 된다는 점이 이 사건 헌법불합치결정으로써 명백히 밝혀졌고, 그 해석에 다툼의 여지가 없으므로, 위 처분의 하자가 중대하고 명백하여 당연무효라고 판단하였다.  앞서 본 법리에 비추어 보면 이러한 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 처분의 당연무효에 관한 법리를 오해하거나, 논리와 경험의 법칙에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어난 잘못이 없다.  4. 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 대법관   김재형(재판장) 김창석 이기택(주심)

  2) 학교용지법 제5조 제1항은 “시․도지사는 개발사업지역에서 단독주택을 건축하기 위한 토지를 개발하여 분양하거나 공동주택을 분양하는 자에게 부담금을 부과․징수할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발사업분의 경우에는 그러하지 아니하다.”고 규정하면서 제5호에서 ‘「도시 및 주거환경정비법」 제2조 제2호 나목부터 라목까지의 규정에 따른 정비사업 시행 결과 해당 정비구역 내 가구 수가 증가하지 아니하는 경우’를 들고 있다. 학교용지법 제5조의2 제1항, 제2항 제1호는 학교용지부담금은 공동주택인 경우 분양가격을 기준으로 부과하며 ‘가구별 공동주택 분양가격 × 1천분의 8’로 산정한다고 규정하고 있다. 

  이와 같은 학교용지법 제5조 제1항의 문언에 더하여 앞서 살핀 바와 같은 학교용지법의 입법 목적과 체계 및 규정 취지에 비추어 볼 때 학교용지법 제5조 제1항 제5호에 따라 부담금 부과대상에서 제외되는 개발사업분은 사업구역 내에 실제 거주하였던 가구 수를 기준으로 산정해야 함을 충분히 알 수 있다. 비록 학교용지법과 그 위임을 받아 제정된 같은 법 시행령 및 「부산광역시 학교용지부담금 부과․징수 및 특별회계 설치 조례」 등은 구체적인 가구 수 및 분양가격 등의 산정방법에 관하여 별도의 규정을 두고 있지 아니하나, 부과관청은 개발사업으로 인해 유발된 학교시설 확보의 필요성을 실질적으로 반영할 수 있는 합리적인 기준에 따라 가구 수의 증가분과 분양가격을 산정할 수 있다고 봄이 타당하다. 

  3) 따라서 학교용지법 제5조 제1항 제5호, 제5조의2 제1항, 제2항 제1호에서 정한 학교용지부담금 부과요건과 산정기준이 부과관청에게 자의적인 해석과 집행의 여지를 주거나 수범자의 예견가능성을 해할 정도로 불명확하여 명확성의 원칙에 위배된다고 볼 수 없고, 이에 관한 법적 규율에 어떠한 공백이 있다고 보기 어렵다. 부담금관리 기본법 제4조는 침익적 행정행위에 해당하는 부담금부과의 근거 법률에 관하여 헌법상 요구되는 명확성의 원칙 내지 포괄위임금지의 원칙을 풀어서 규정한 것에 지나지 않는다고 할 것인바(대법원 2007. 10. 26. 선고 2007두9884 판결 참조), 앞에서 본 바와 같이 학교용지법 제5조 제1항 제5호 등이 명확성의 원칙 등에 위배되지 아니하는 이상 부담금관리 기본법 제4조에 저촉된다고도 할 수 없다. 

대법원 2007. 10. 26. 선고 2007두9884 판결 [광역교통시설부담금부과처분취소][공2007하,1847] 【판시사항】 [1] 조세나 부담금에 관한 법률규정이 명확성을 결여하여 위헌인지 여부의 판단 방법 [2] 위임입법의 한계로서의 ‘예측가능성’의 의미 및 그 유무의 판단 기준 [3] 구 대도시 광역교통관리에 관한 특별법 제11조 제6호가 포괄위임금지의 원칙에 관한 헌법 제75조에 위배되는지 여부(소극) 및 헌법 제38조, 제59조에 위배되는지 여부(소극)  [4] 구 대도시 광역교통관리에 관한 특별법 시행령 제15조 제2항이 수권법률인 같은 법 제11조 제6호의 위임 범위를 넘어서는지 여부(소극) [5] 도시 및 주거환경정비법에 정한 도시환경정비사업 시행인가를 받아서 건축허가가 있는 것으로 의제되는 경우도 구 대도시 광역교통관리에 관한 특별법 시행령 제15조 제2항의 규율대상에 포함되는지 여부(적극)  [6] 조세나 부담금의 감면요건에 관한 법규의 해석 기준 【판결요지】 [1] 조세나 부담금의 부과요건과 징수절차를 법률로 규정하였다고 하더라도 그 규정 내용이 지나치게 추상적이고 불명확하면 부과관청의 자의적인 해석과 집행을 초래할 염려가 있으므로 법률 또는 그 위임에 따른 명령·규칙의 규정은 일의적이고 명확해야 할 것이나, 법률규정은 일반성, 추상성을 가지는 것이어서 법관의 법보충작용으로서의 해석을 통하여 그 의미가 구체화·명확화될 수 있으므로, 조세나 부담금에 관한 규정이 관련 법령의 입법 취지와 전체적 체계 및 내용 등에 비추어 그 의미가 분명해질 수 있다면 이러한 경우에도 명확성을 결여하였다고 하여 위헌이라고 할 수는 없다.  [2] 위임입법의 경우 그 한계는 예측가능성인바, 이는 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미하고, 이러한 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 하며 각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여 법률조항과 법률의 입법 취지를 종합적으로 고찰할 때 합리적으로 그 대강이 예측될 수 있는 것이라면 위임의 한계를 일탈하지 아니한 것이다.  [3] 구 대도시 광역교통관리에 관한 특별법(2007. 1. 19. 법률 제8251호로 개정되기 전의 것) 제11조는 광역교통시설부담금 납부대상에 관하여 포괄적으로 시행령에 위임한 것이 아니라, 제1호 내지 제5호에서 그 납부대상이 되는 사업을 구체적으로 적시한 다음, 같은 조 제6호에서 ‘기타 제1호 내지 제5호의 사업과 유사한 사업으로 대통령령이 정하는 사업’을 시행하는 자도 그 납부대상으로 정해질 수 있다는 점을 명시한 것으로서, 그 규정 취지는 제1호 내지 제5호의 경우와 비교하여 객관적으로 이와 유사한 사업에 해당한다는 기준을 설정하여 위임의 범위를 한정한 다음, 이에 관한 세부적인 사항은 그때그때의 사회·경제적 상황에 따라 탄력적으로 대통령령으로 정할 수 있도록 한 것으로 보아야 한다. 그렇다면 같은 조 제6호는 법률에서 그 대강의 내용을 규정한 다음 대통령령에 의하여 부분적인 보충을 할 수 있도록 하는 입법방식을 취한 것으로서, 같은 조 제1호 내지 제5호에 적시된 구체적 사례들을 통하여 대통령령에 의하여 보충될 내용의 대강을 예측할 수 있으므로, 이를 포괄위임금지의 원칙에 관한 헌법 제75조에 위배된다고 볼 수는 없고, 대통령령에 관한 수권법률인 위 특별법 제11조 제6호가 헌법 제38조, 제59조의 헌법적 특별규정인 헌법 제75조에 위배되지 않는 이상, 일반규정인 헌법 제38조, 제59조에 위배되는 것으로 볼 수도 없다.  [4] ‘ 건축법 제8조의 규정에 의한 건축허가를 받아 주택 외의 시설과 20세대 이상의 주택을 동일건축물로 건축하는 사업’은 대도시권 내의 교통수요 등에 영향을 미치는 측면에서 구 대도시 광역교통관리에 관한 특별법(2007. 1. 19. 법률 제8251호로 개정되기 전의 것) 제11조 제1호 내지 제5호의 경우와 객관적으로 유사한 사업에 해당하므로, 이러한 사업시행자를 광역교통시설부담금 납부대상으로 규정한 같은 법 시행령 제15조 제2항은 수권법률인 같은 법 제11조 제6호가 정한 위임의 범위를 넘어서지 않는다.  [5] 도시 및 주거환경정비법에 정한 도시환경정비사업 시행인가를 받아서 건축허가가 있는 것으로 의제되는 경우도 구 대도시 광역교통관리에 관한 특별법 시행령(2007. 4. 20. 대통령령 제20021호로 개정되기 전의 것) 제15조 제2항의 규율대상에 포함된다.  [6] 조세나 부담금에 관한 법률의 해석에 관하여, 그 부과요건이거나 감면요건을 막론하고 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하고, 특히 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 공평원칙에도 부합한다.  【참조조문】 [1] 헌법 제59조 [2] 헌법 제75조 [3] 구 대도시 광역교통관리에 관한 특별법(2007. 1. 19. 법률 제8251호로 개정되기 전의 것) 제11조, 헌법 제38조, 제59조, 제75조 [4] 구 대도시 광역교통관리에 관한 특별법(2007. 1. 19. 법률 제8251호로 개정되기 전의 것) 제11조, 구 대도시 광역교통관리에 관한 특별법 시행령(2007. 4. 20. 대통령령 제20021호로 개정되기 전의 것) 제15조 제2항, 건축법 제8조 [5] 구 대도시 광역교통관리에 관한 특별법 시행령(2007. 4. 20. 대통령령 제20021호로 개정되기 전의 것) 제11조의2 제1항, 제15조 제2항, 도시 및 주거환경정비법 제32조 제1항 제1호, 제3항, 제4항, 건축법 제8조 [6] 국세기본법 제18조  【참조판례】 [1] 대법원 2007. 7. 26. 선고 2005두2612 판결(공2007하, 1379) [2] 헌법재판소 2001. 11. 29. 선고 2000헌바23 결정(헌공63, 1131) 헌법재판소 2006. 6. 29. 선고 2004헌바8 결정(헌공117, 900) [3] 헌법재판소 2007. 4. 26. 선고 2004헌가29 결정(헌공127, 447) [6] 대법원 1998. 3. 27. 선고 97누20090 판결(공1998상, 1247) 대법원 2002. 4. 12. 선고 2001두731 판결(공2002상, 1153) 대법원 2004. 5. 28. 선고 2003두7392 판결(공2004하, 1096) 【전 문】 【원고, 상고인】 ○○제1-1구역 도시환경정비사업조합 (소송대리인 법무법인 상선 담당변호사 김향훈외 3인) 【피고, 피상고인】 서울특별시 중구청장 (소송대리인 변호사 고승덕) 【원심판결】 서울고법 2007. 4. 20. 선고 2006누22028 판결 【주 문】 상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다. 【이 유】 상고이유를 판단한다. 1. 구 대도시 광역교통관리에 관한 특별법(2007. 1. 19. 법률 제8251호로 개정되기 전의 것. 이하 ‘특별법’이라 한다) 제11조 제6호의 헌법 위반 주장에 대하여 조세나 부담금의 부과요건과 징수절차를 법률로 규정하였다고 하더라도 그 규정 내용이 지나치게 추상적이고 불명확하면 부과관청의 자의적인 해석과 집행을 초래할 염려가 있으므로 법률 또는 그 위임에 따른 명령·규칙의 규정은 일의적이고 명확해야 할 것이나, 법률규정은 일반성, 추상성을 가지는 것이어서 법관의 법보충작용으로서의 해석을 통하여 그 의미가 구체화, 명확화될 수 있으므로, 조세나 부담금에 관한 규정이 관련 법령의 입법 취지와 전체적 체계 및 내용 등에 비추어 그 의미가 분명해질 수 있다면 이러한 경우에도 명확성을 결여하였다고 하여 위헌이라고 할 수는 없고( 대법원 2007. 7. 26. 선고 2005두2612 판결 등 참조), 헌법 제75조는 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”라고 규정하여 위임입법의 헌법상 근거를 마련함과 동시에 위임은 구체적으로 범위를 정하여 하도록 하여 그 한계를 제시하고 있는데, 이는 행정부에 입법을 위임하는 수권법률의 명확성원칙에 관한 것으로서 법률의 명확성원칙이 행정입법에 관하여 구체화된 특별규정이라고 할 수 있다 ( 헌법재판소 2007. 4. 26. 선고 2004헌가29 결정 등 참조). 한편, 위임입법의 경우 그 한계는 예측가능성인바, 이는 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미하고, 이러한 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 하며 각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여 법률조항과 법률의 입법 취지를 종합적으로 고찰할 때 합리적으로 그 대강이 예측될 수 있는 것이라면 위임의 한계를 일탈하지 아니한 것이다( 헌법재판소 2001. 11. 29. 선고 2000헌바23 결정, 헌법재판소 2006. 6. 29. 선고 2004헌바8 결정 등 참조).  특별법 제1조, 제2조, 제11조를 비롯한 관련 규정들을 종합하여 보면, 광역교통시설부담금 제도는 대도시권 내의 각종 개발사업 등으로 인해 급증하는 교통수요에 대비하여 원인제공자 내지 수익자에게 교통시설설치비의 일부를 부담시켜 대도시권의 교통문제를 해결하기 위한 광역교통시설의 건설 및 개량에 소요되는 재원을 확보하고자 하는 제도임을 알 수 있는데, 대도시권의 교통에 영향을 미치는 개발사업의 종류와 형태는 매우 다양하므로 이러한 입법목적을 달성하기 위하여 구체적으로 어떠한 사업까지 부담금 납부대상으로 할 것인지는 구체적인 교통수요나 경제사정 등의 변화에 따라서 달라져야 할 성질의 것이고, 그 세부적인 사항을 모두 국회에서 제정한 특별법에 빠짐없이 규정하도록 요구하는 것은 불가능하거나 부적당하다고 할 것이다.  한편, 특별법 제11조는 광역교통시설부담금 납부대상에 관하여 포괄적으로 시행령에 위임한 것이 아니라, 제1호 내지 제5호에서 그 납부대상이 되는 사업을 구체적으로 적시한 다음 같은 조 제6호(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)에서 “기타 제1호 내지 제5호의 사업과 유사한 사업으로 대통령령이 정하는 사업”을 시행하는 자도 그 납부대상으로 정해질 수 있다는 점을 명시한 것으로서, 그 규정 취지는 제1호 내지 제5호의 경우와 비교하여 객관적으로 이와 유사한 사업에 해당한다는 기준을 설정하여 위임의 범위를 한정한 다음, 이에 관한 세부적인 사항은 그때그때의 사회·경제적 상황에 따라 탄력적으로 대통령령으로 정할 수 있도록 한 것으로 보아야 할 것이다.  그렇다면 이 사건 법률조항은 법률에서 그 대강의 내용을 규정한 다음 대통령령에 의하여 부분적인 보충을 할 수 있도록 하는 입법방식을 취한 것으로서, 특별법 제11조 제1호 내지 제5호에 적시된 구체적 사례들을 통하여 대통령령에 의하여 보충될 내용의 대강을 예측할 수 있다고 할 것이므로, 이를 포괄위임금지의 원칙에 관한 헌법 제75조에 위반된다고 볼 수는 없고, 대통령령에 관한 수권법률인 이 사건 법률조항이 헌법 제38조, 제59조의 헌법적 특별규정인 헌법 제75조에 위배되지 않는 이상, 일반규정인 헌법 제38조, 제59조에 위반되는 것으로 볼 수도 없다.  이 사건 처분 이후인 2007. 1. 19. 법률 제8251호로 개정된 특별법 제11조 제5호가 도시환경정비사업(다만, 20세대 이상의 공동주택을 건설하는 경우에 한한다)을 시행하는 자를 광역교통시설부담금 납부대상으로 규정하고 있으나, 이는 그 적용영역에 대한 규율방식을 변경한 것일 뿐이고, 그로 인하여 이 사건 법률조항의 효력이나 법적 성격에 어떤 변동이 생긴 것으로 볼 수는 없다.  원심은, 원고가 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도정법’이라 한다)에 의하여 이 사건 토지에 건축물을 신축하는 도시환경정비사업을 시행하기 위하여 2005. 12. 23. 피고로부터 그 시행인가를 받았고, 피고는 같은 날 원고에게 이 사건 법률조항 등에 근거하여 광역교통시설부담금의 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 한 사실을 인정한 다음, 이 사건 법률조항이 포괄위임금지의 원칙, 명확성의 원칙 등에 위배되지 않는다고 판단하였는바, 앞서 본 법리와 기록에 비추어 보면 원심의 이러한 판단은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다.  2. 이 사건 법률조항이 부담금관리기본법 제4조에 저촉된다는 주장에 대하여 부담금관리기본법 제4조는 “부담금부과의 근거가 되는 법률에는 부담금의 부과 및 징수주체·설치목적·부과요건·산정기준·산정방법·부과요율 등(이하 ‘부과요건 등’이라 한다)이 구체적이고 명확하게 규정되어야 한다. 다만, 부과요건 등의 세부적인 내용은 당해 법률이 구체적으로 범위를 정하여 위임한 바에 따라 대통령령·총리령·부령 또는 조례·규칙으로 정할 수 있다.”라고 규정하고 있는데, 이는 침익적 행정행위에 해당하는 부담금부과의 근거 법률에 관하여 헌법상 요구되는 명확성의 원칙 내지 포괄위임금지의 원칙을 풀어서 규정한 것에 지나지 않는다고 할 것이다.  앞에서 본 바와 같이 이 사건 법률조항이 헌법 제75조 등에 위배되지 아니하는 이상 부담금관리기본법 제4조에 저촉된다고도 할 수 없다.  같은 취지의 원심판결은 정당하고, 이에 관한 상고이유의 주장은 이유 없다. 3. 특별법 시행령 제15조 제2항에 관한 주장에 대하여 특별법 시행령 제15조 제2항은 “ 법 제11조 제6호에서 대통령령으로 정하는 사업이라 함은 건축법 제8조의 규정에 의한 건축허가를 받아 주택 외의 시설과 20세대 이상의 주택을 동일건축물로 건축하는 사업을 말한다.”고 규정하고 있는데, 특별법의 관련 규정에 비추어 볼 때 ‘ 건축법 제8조의 규정에 의한 건축허가를 받아 주택 외의 시설과 20세대 이상의 주택을 동일건축물로 건축하는 사업’은 대도시권 내의 교통수요 등에 영향을 미치는 측면에서 특별법 제11조 제1호 내지 제5호의 경우와 객관적으로 유사한 사업에 해당하므로, 이러한 사업시행자를 광역교통시설부담금 납부대상으로 규정한 특별법 시행령 제15조 제2항은 수권법률인 이 사건 법률조항이 정한 위임의 범위를 넘어서지 않는다고 할 것이다. 나아가 특별법 제11조의2 제1항이 제1호 내지 제5호에서 도정법에 의한 주거환경개선사업 등을 비롯한 광역교통시설부담금 면제대상을 구체적으로 열거하면서도 도정법에 따른 도시환경정비사업을 그 면제대상으로 규정하지 아니하였다는 점, 도정법에 따른 도시환경정비사업의 사업시행자가 그 사업시행인가를 받은 경우 같은 법 제32조 제1항 제1호의 규정에 의하여 건축법 제8조의 규정에 의한 건축허가를 받은 것으로 간주되는데, 사업시행자가 위와 같은 건축허가의 의제를 받고자 하는 경우 사업시행인가를 신청하면서 건축법이 정하는 관계 서류를 함께 제출하여야 하고( 도정법 제32조 제3항), 이를 접수한 관할 행정관청은 미리 관계행정기관의 장과 협의하여야 하며, 이 경우 관계 행정기관의 장은 건축법에서 규정한 허가 등의 기준에 위반하여 협의에 응하여서는 아니된다는 점( 같은 조 제4항) 등을 종합하여 보면, 도정법 소정의 도시환경정비사업 시행인가를 받아서 건축허가가 있은 것으로 의제되는 경우 역시 특별법 시행령 제15조 제2항의 규율대상에 포함된다고 할 것이다.  같은 취지의 원심 판단은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 재판에 영향을 미친 법리오해 등의 위법이 없다. 4. 광역교통시설부담금의 감경에 관한 주장에 대하여 조세나 부담금에 관한 법률의 해석에 관하여, 그 부과요건이거나 감면요건을 막론하고 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하고, 특히 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 공평원칙에도 부합한다고 할 것이다( 대법원 1998. 3. 27. 선고 97누20090 판결, 대법원 2002. 4. 12. 선고 2001두731 판결 등 참조).  특별법 제11조의2 제2항은 광역교통시설부담금의 100분의 50을 경감하는 사업으로 제2호에서 도정법에 의한 주택재개발사업을, 제3호에서 도정법에 의한 주택재건축사업을, 제4호에서 도시계획법에 의한 도시계획구역 안에서 시행되는 제11조 각 호의 사업을 각각 열거하면서, 제4호의 규정은 중복하여 적용한다고 규정하고 있으므로, 주택재개발사업{ 도정법 제2조 제2호 (나)목}이나 주택재건축사업{ 도정법 제2조 제2호 (다)목}이 아닌 도시환경정비사업{ 도정법 제2조 제2호 (라)목}은 그것이 도시계획법에 의한 도시계획구역 안에서 시행되더라도 중복하여 감경할 것은 아니라고 할 것이다.  같은 취지의 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 재판에 영향을 미친 법리오해 등의 위법이 없다. 5. 그러므로 상고를 기각하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 대법관   박시환(재판장) 김용담 박일환 김능환(주심)

  2. 학교용지법 제5조 제1항은 앞서 본 바와 같이 ‘시․도지사는 개발사업지역에서 단독주택을 건축하기 위한 토지를 개발하여 분양하거나 공동주택을 분양하는 자에게 부담금을 부과․징수할 수 있다’고 규정하고 있어, 그 문언상 위 규정에 따른 학교용지부담금 부과는 재량행위로 해석된다. 

  또한, 같은 조 제4항은 “시․도지사는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 부담금을 면제할 수 있다. 다만, 제1호․제3호 및 제4호의 경우에는 부담금을 면제하여야 한다.”고 규정하면서 제2호에서 ‘최근 3년 이상 취학 인구가 지속적으로 감소하여 학교 신설의 수요가 없는 지역에서 개발사업을 시행하는 경우’를 들고 있다. 이와 같이 위 규정 제1호, 제3호, 제4호에 따른 학교용지부담금 면제는 기속행위인 반면, 제2호에 따라 학교용지부담금을 면제할 것인지 여부를 결정하는 데에는 행정청의 재량이 인정된다. 

  학교용지부담금의 설치 근거가 되는 부담금관리 기본법 제5조 제1항은 ‘부담금은 설치목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위 안에서 공정성 및 투명성이 확보되도록 부과되어야 한다’고 규정하고 있다. 따라서 학교용지부담금의 부과 대상이 되는 개발사업에 대하여 구체적 사정에 따라 학교용지부담금을 부과하는 것이 부담금관리 기본법에서 정한 위와 같은 한계를 넘거나 비례․평등원칙 등에 위배된다고 볼만한 특별한 사정이 있을 때에 한하여 재량권을 일탈․남용한 것으로서 위법하게 된다(대법원 2010. 9. 30. 선고 2010두12651 판결 참조). 

  특히 학교시설 확보의 필요성은 그동안 누적된 수요가 기존 학교시설의 수용 한계를 초과하는 때에 비로소 발현되고, 교육환경에 대한 사회적 인식과 교육정책의 변화 등에 따라 같은 수의 학생을 수용하는 데에 종전보다 더 많은 학교시설이 필요한 경우도 있으며, 종래 취학 인구가 감소하던 지역이더라도 인구유입과 지역적 상황의 변화에 따라 향후 학교 신설의 수요가 발생할 가능성도 있다. 

  따라서 부담금 부과 당시를 기준으로 사업시행 지역의 취학 인구가 최근 3년 이상 지속적으로 감소하였다거나 개발사업으로 유발된 수요가 기존 학교시설로 충족될 수 있다는 사정만으로 곧바로 학교용지법 제5조 제4항 제2호에서 정한 면제사유에 해당한다고 할 수 없고, 인구유입과 지역적 상황의 변화 가능성 및 교육정책적 목적 등을 모두 고려하더라도 장래에 학교 신설의 수요가 없다는 것까지 인정되는 경우에 비로소 위와 같은 면제요건이 충족된다. 나아가 학교용지법 제5조 제4항 제2호에서 정한 면제사유에 해당하는 경우에도 학교용지부담금 부과처분이 위법하다고 보기 위해서는 부담금 부과를 통해 달성하려고 하는 공익과 그로써 처분상대방이 입게 되는 불이익의 내용과 정도를 비교형량하여 부담금을 면제하지 않은 것이 재량권의 일탈․남용에 해당한다고 볼 만한 사정이 인정되어야 한다. 

☞  피고가 부산 연제구 거제동 일원에서 주택재개발사업(이하 ‘이 사건 사업’)을 시행한 원고(정비사업조합)에게 학교용지법 제5조, 제5조의2 등에 따라 학교용지부담금을 산정하여 부과하자(이하 ‘이 사건 처분’), 원고가 이 사건 처분이 학교용지부담금 부과 요건을 갖추지 못한 것이라는 등의 이유로 그 취소를 구한 사안임 

☞  대법원은, 학교용지법 제5조 제1항 제5호, 제5조의2 제1항, 제2항 제1호에서 정한 학교용지부담금 부과요건과 산정기준이 명확성의 원칙에 위배된다고 볼 수 없으며, 이 사건 사업으로 인해 증가한 세대 수 및 학생 수, 인근 지역의 대규모 정비사업 진행 상황, 교육정책적 목적 등에 비추어 볼 때 이 사건 처분이 재량권의 일탈·남용에 해당한다고 보기 어렵다고 판단하고, 이와 다른 전제에서 이 사건 처분이 위법하다고 판단한 원심판결을 파기·환송하였음 

 

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